Desde meados dos anos 90, o governo do Estado de São Paulo vem empreendendo mudanças em diversos aspectos dos modelos de gestão e nas políticas de recursos humanos. Todavia, apesar de se dispor de um conjunto amplo de dados quantitativos e qualitativos produzidos pelas bases oficiais sobre tais processos, esses dados ainda não tinham sido objeto de análise comparada. Para isso, e com base nesse conjunto de dados, realizou-se um estudo sobre o “grau de ajuste” da administração paulista às tendências atuais de transformação na gestão pública contemporânea nos últimos dez anos (1995-2005).

O paradigma da Nova Gestão Pública (NGP) tem sido orientador de reformas tanto no plano internacional como no nacional. Norteiam essas reformas as idéias de “revisão” do papel do Estado, de criação de novos modelos institucionais, de privatizações, de descentralização, de downsizing, de intensificação da qualificação profissional e de redução do papel do Estado em áreas consideradas não-exclusivas.

A primeira conclusão que a análise evidenciou é que houve – ao menos em termos das diretrizes da política pública de gestão e de recursos humanos do Estado de São Paulo – um alinhamento estrutural às idéias e aos princípios da NGP. Esse alinhamento pode ser percebido na adesão gradual das políticas de gestão à lógica da elevação do desempenho, associada à necessidade de redefinir o papel e organizar a administração pública estadual. A construção de uma nova matriz institucional sob a lógica da delegação para agências semi-autônomas; a implementação de uma nova cultura gerencial para o setor público; e políticas de alinhamento aos condicionantes do “ajuste fiscal” têm sido os objetivos perseguidos pela gestão pública paulista. Fazer o Estado “funcionar melhor a um menor custo” é o princípio estruturador das reformas no âmbito da administração pública de São Paulo.

Perfil do Estado

No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de 1 milhão de servidores de todos os vínculos. Em termos da distribuição desses servidores nas 23 secretarias analisadas, pode-se afirmar a existência de um “padrão concentrado” em algumas funções: 95,6% dos servidores ativos estão concentrados em cinco secretarias – Educação, Saúde, Segurança Pública e Administração Penitenciária.

Esse padrão revela que existe um papel “tradicional”, composto basicamente das áreas de educação e saúde, e outro emergente, voltado para a segurança pública (item cada vez mais presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais, no caso brasileiro).

Os servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde atingem o patamar de 66,5%, enquanto que as Secretarias de Segurança representam algo em torno de 29%, o que mostra haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas essenciais ao bem-estar social.

Gastos com pessoal e tamanho da administração

A despesa com pessoal ativo do Poder Executivo – conforme pode ser visto na Tabela 1 – variou negativamente no período estudado, em comparação com os números relativos ao ano de 1995, embora tenha havido uma expansão de gastos com essa categoria nos últimos cinco anos do período em tela (2000-2005). Uma incisiva política de contenção de gastos foi levada a termo em fundações, autarquias e empresas públicas. Por sua vez, o gasto com inativos e com pensionistas apresenta outro padrão, conforme demonstram o aumento de 33,8% e 59,8% respectivamente entre os anos 1995-2000, e uma ligeira queda (2,7%) no gasto com inativos no período seguinte (2000-2005).

A Tabela 2, no entanto, mostra que as despesas com pessoal reduziram-se consideravelmente em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) e passam, assim, a custar menos para os cidadãos paulistas. Houve uma redução de 11% do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-2005.

No que diz respeito à dinâmica de expansão e redução do número de servidores, a análise evidenciou o ajuste da administração pública paulista à lógica de redução do tamanho do Estado (ver Tabela 3). O processo de redução do número de servidores ativos e inativos ocorreu de modo diferenciado nas diversas instâncias da administração pública. A administração indireta foi o principal foco das reduções. Essa estratégia mostra claramente a redefinição do papel do Estado através da transferência de funções para o mercado, com as privatizações. No âmbito da administração direta, as funções estatais foram transferidas para as “novas instituições” da gestão pública, como as organizações sociais (OS) nas Secretarias da Saúde e da Cultura, por exemplo.

Na administração direta, os dados mostraram que o comportamento de 75% das secretarias analisadas foi de “adaptação” à lógica de redução do número de servidores.

Todavia, existe um outro padrão de resposta, segundo o qual algumas secretarias aumentaram a quantidade de servidores – com destaque para a expressiva elevação no quantitativo de pessoal na Secretaria de Administração Penitenciária, que registrou uma taxa de crescimento de 50% no período de 2000-2005. Como categorias, expandiram-se as carreiras de docente e de agente de segurança penitenciária, dentre outras, com 48.709 novos servidores acrescidos ao quadro do funcionalismo público entre os anos de 2000 a 2005.

Quanto aos vínculos, a expansão esteve concentrada fundamentalmente nas modalidades de cargos efetivos. As reduções focalizaram-se em servidores admitidos pela Lei n. 500/74 (lei que permitia a contratação de funcionários em regime temporário).

Salários

Houve uma predominância de categorias funcionais favorecidas com aumento de salários no período analisado. Esse resultado contradiz a idéia de que o ajuste fiscal se fez acompanhar de uma “lógica geral” de redução dos salários. Mesmo em um período de contenção e controle fiscal, verifica-se uma “expansão nos salários médios” a partir de 2000. Essa expansão se deu de forma diferenciada e ocorreu especialmente nas áreas sociais de atuação do governo – educação e saúde – e na segurança pública, cuja defasagem salarial vinha sendo sentida há alguns anos e cuja correção, nesse momento, foi assumida como estratégica dentro da nova política de recursos humanos.

Políticas de qualificação

Em relação à estratégia de melhorar a qualificação dos servidores estaduais, houve um ajuste ao padrão gerencial na administração pública paulista. Dentro dos limites dos dados coletados e analisados, é possível falar em um aumento dos esforços do governo paulista, a partir de 1995, voltados ao treinamento dos servidores.

A política de qualificação de servidores teve como focos principais os servidores da Educação, para o que foram investidos R$ 465 milhões; da Casa Civil (que gastou com capacitação em gestão e com inclusão digital para toda a administração), com investimentos da ordem de R$ 154 milhões; e Saúde, com recursos investidos de R$ 36 milhões, no período 2000-2005. Esses dados são consistentes com o caráter estratégico que essas áreas passam a ter para o novo papel do Estado de São Paulo. Juntos, esses setores aplicaram aproximadamente R$ 660 milhões em cinco anos (2000-2005), o que corresponde a 65% do total investido em capacitação no período, algo em torno de R$ 1,1 bilhão. O setor de segurança pública também passou a constituir um espaço privilegiado na agenda de fortalecimento dos servidores.

A expansão das despesas com a qualificação de servidores fez-se acompanhar pelo aumento da quantidade de servidores beneficiados pelos programas implementados no período. As diversas escolas de governo do Estado qualificaram aproximadamente 1 milhão de servidores no período 1995-2005, o que representa, em termos médios, 100 mil servidores treinados por ano, ou seja, aproximadamente 20% da força de trabalho ativa.

Planejamento da força de trabalho

A análise dos dados reunidos para o Estado de São Paulo permitiu-nos traçar um quadro sobre o elevado número de aposentadorias previstas para os próximos períodos de cinco e dez anos. Em cinco anos, a Secretaria da Educação terá um contingente de 10.798 servidores aposentados, número que saltará para 33.754 em dez anos. Com um padrão semelhante, a Secretaria da Saúde terá, em dez anos, um quadro de 6.425 novos aposentados. Prevê-se que, para o próximo período de dez anos, em todas as secretarias do Estado, o contingente de servidores aposentados será da ordem de 48.309 funcionários.

A diretriz seguida pela Unidade Central de Recursos Humanos para autorizar vagas em concursos foi a renovação seletiva e planejada do quadro de servidores, de acordo com os novos papéis do Estado e os desenvolvimentos tecnológicos recentes. Entre 2003 e 2006, doze secretarias puderam realizar concursos, tendo a Secretaria de Educação sido autorizada a prover 49.292 vagas; a de Segurança Pública, 8.323; a Secretaria de Administração Penitenciária, 5.395; e a do Meio Ambiente, 910. As autarquias autorizadas a fornecer novas vagas foram sete no Estado, tendo-se aprovado o fornecimento de 1.814 vagas para o Iamspe, 371 para o Departamento de Águas e Energia Elétrica, e 300 para o Departamento de Estradas e Rodagem.

Terceirização

O esforço da administração paulista em controlar os gastos com pessoal levou-a a intensificar e gerenciar melhor a contratação de serviços terceirizados. Dada a complexidade da matriz de serviços contratados, bem como a intensa necessidade de alinhar os preços praticados pelos fornecedores aos valores referenciais de mercado, o governo paulista construiu um sistema eletrônico de controle que conseguiu introduzir um padrão diferenciado de eficiência nesse importante item das despesas governamentais, com economia da ordem de R$ 1,8 bilhão em 2005.

Os serviços terceirizados vêm-se constituindo em fonte de economia para a administração pública paulista. Embora tal economia represente percentual modesto sobre o gasto total e a despesa de pessoal, sua evolução indica uma importante estratégia para o controle dos gastos governamentais.

Conclusões

O diagnóstico ensejado revela a consolidação de um ajuste gerencial da administração pública paulista. Houve, de fato, conforme apresentado, uma tendência de aproximação a um novo padrão de gestão pública. A administração realizou um esforço de redução dos gastos, de redefinição e transparência dos papéis e funções, ajuste dos salários aos padrões de mercado, expansão das qualificações e uma política de controle e compras de serviços terceirizados. O estudo, de autoria de Flávio Rezende, está disponível em www.recursoshumanos.sp.gov.br. < Da Redação