> Como tem sido, segundo sua avaliação, o desenvolvimento da administração pública no Brasil nos últimos dez anos ?

Gaetani. Gaetani . Desde 1995 tem havido sucessivos avanços, ainda que de forma desigual. As políticas de gestão pública abrangem as áreas de recursos humanos, modelagem organizacional, planejamento e orçamento, licitações, auditoria e controle. Em praticamente todas elas foram observados avanços na última década.

Na área de recursos humanos, o governo federal vem reconstruindo seu núcleo duro – processo iniciado pelo ex-ministro Bresser-Pereira, com a retomada dos concursos públicos para preenchimento de vagas relacionadas ao chamado ciclo de gestão (gestores governamentais, analistas e técnicos de finanças e controle e de planejamento e orçamento, analistas de comércio exterior, tecnologista e analista de ciência e tecnologia, procurador federal, advogado da União, dentre outras). A disponibilização de estatísticas confiáveis sobre os recursos humanos vem crescendo bastante, tanto no governo federal como nos estaduais. O caso de São Paulo merece especial destaque, porque já se começa a trabalhar de forma qualificada com os grandes contingentes de mão-de-obra da administração estadual – educação, polícia militar e saúde –, cuja abordagem deve ser customizada.

Os modelos organizacionais voltados à prestação de serviços públicos multiplicaram-se com a criação de organizações sociais, agências executivas, agências reguladoras, organizações sociais de interesse público e, mais recentemente, com o ressurgimento do chamado serviço social autônomo. Embora predomine uma cacofonia organizacional, avaliações independentes – como a das Organizações Sociais de Saúde nos hospitais em São Paulo – mostraram resultados bastante animadores.

Na área de planejamento e orçamento, os últimos planos plurianuais federais – Avança Brasil e Brasil para Todos – foram elaborados a partir da perspectiva da contratualização de resultados, um modelo adotado com êxito também em Minas Gerais. A novidade brasileira reside na fusão de ferramentas da nova gestão pública com o arcabouço institucional do planejamento, uma herança do desenvolvimentismo cepalino. O impacto que as novas tecnologias de informação e comunicação causam na área de licitações (pregão eletrônico, compras net etc.) é bastante significativo e crescente, assim como na esfera de atendimento ao cidadão (exemplos positivos são as experiências levadas em São Paulo e na Bahia).

O Tribunal de Contas da União é a instituição de vanguarda do país em termos de auditoria de desempenho. A Controladoria Geral da União adotou o sorteio como forma de avaliar a utilização de recursos federais pelas administrações municipais, uma inovação que ainda não foi suficientemente avaliada.

Na esfera participativa, vale mencionar as experiências de descentralização de Santa Catarina e de mobilização das secretarias municipais de administração do Espírito Santo. Avanços pontuais em áreas-fins também merecem registro – por exemplo, a fusão dos programas de transferência de renda que deram origem ao Bolsa Família e as mudanças que estão sendo feitas na esfera da Previdência federal, com a reestruturação das estruturas gerenciais do Instituto Nacional de Seguridade Social.

Por fim, começam a surgir experiências modernizadoras interessantes no âmbito do Poder Judiciário – patrocinadas em boa parcela pelo Conselho Nacional – e do Ministério Público Federal (como no caso da Quarta Região, do Rio Grande do Sul), ainda que limitadas e circunscritas a certos órgãos e Estados. Em suma, em praticamente todos os fronts avanços têm ocorrido, mesmo que de forma irregular, desarticulada e não necessariamente cumulativa.

Alguns problemas, no entanto, persistem e não podem deixar de ser mencionados. A situação das previdências estaduais segue crítica, com poucas exceções, e seu enfrentamento continua sendo objeto de contínuos adiamentos. Não há como explicar, por exemplo, a falta de regulamentação da nova sistemática previdenciária para funcionários públicos estatutários federais. No governo federal, a realização de concursos públicos para carreiras terminais – em processo de extinção – é preocupante. A incapacidade dos três poderes de definir um teto salarial é uma vergonha para o país, o que depõe contra todos eles, em especial contra o Judiciário. A propensão dos governantes de todos os níveis a lançar mão da criação de cargos de confiança, em vez de enfrentarem a problemática dos recursos humanos, ainda é muito grande.

Enfim, os avanços são muitos, mas essa é uma agenda bastante congestionada em termos do que ainda há para ser feito.

> Estamos caminhando para a profissionalização?

Gaetani. O governo federal fez um grande esforço para capacitar, no âmbito de um ambicioso programa de educação continuada, no período 1995-2002. Na mesma época, foram também desenvolvidos programas de formação orientados para algumas carreiras de Estado, iniciativas que prosseguiram no primeiro mandato do governo Lula. Estudos do Consad (Conselho Nacional de Secretários de Administração) mostram que vários Estados – como São Paulo e Minas Gerais – e o Distrito Federal implantaram vigorosos programas de capacitação de servidores. Hoje, a maioria dos Estados possui escolas de governo ou centros de capacitação equivalentes. Além disso, o ensino a distância está explodindo no país e revolucionando as potencialidades de capacitação no setor público.

Mas a profissionalização envolve outras dimensões, além do investimento em formação. São exemplos a adoção de mecanismos de remuneração com base (ainda que parcial) no desempenho do servidor, a definição de uma estrutura de remuneração competitiva em termos do mercado de trabalho privado, o investimento na formação de gerentes e dirigentes, o aperfeiçoamento dos nossos concursos públicos – ainda bastante arcaicos – e uma série de outras iniciativas. O desafio maior tem sido adotar essas medidas de modo articulado e contínuo, uma vez que em muitos casos elas são implementadas de forma fragmentada e espasmódica.

> Pode-se associar essa profissionalização ao aprofundamento da democracia?

Gaetani. Sem dúvida. Na maioria das grandes democracias ocidentais e em alguns países latino-americanos, como Chile e Uruguai, a profissionalização do serviço público fez parte, historicamente, do processo de consolidação democrática, no século XIX e na primeira metade do século XX. Em vários países, a profissionalização do serviço público foi um ingrediente da constituição e do fortalecimento do Estado Nacional e, inclusive, antecedeu a democracia.

No Brasil, no entanto, a consolidação tanto da democracia quanto da profissionalização da administração pública tem-se revelado mais difícil. Um paradoxo interessante é que o ímpeto que as iniciativas modernizadoras do Estado e profissionalizadoras do serviço público ganharam em certos períodos deveu-se à importância de cada um dos processos para os regimes autoritários do Estado Novo e do Regime Militar (1964-1984). Infelizmente, o mérito no serviço público é identificado – do ponto de vista histórico – com uma matriz política autoritária, não democrática. Nesse sentido, a discussão sobre a profissionalização – como bandeira do Estado democrático – ainda é recente, ensaiada com a Constituição de 1988. Nos dois governos de FHC e no primeiro governo Lula, o debate sobre reforma do Estado veio gradualmente perdendo força após o lançamento do Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado pelo então ministro Bresser-Pereira, na época do Ministério da Administração e Reforma do Estado.

Hoje, a retórica do chamado “choque de gestão” ganhou relevância no âmbito dos governos estaduais, em parte porque muitos ainda não passaram pelo ajuste estrutural pelo qual o governo federal passou na segunda metade dos anos 90 – e este é um processo que demora mais do que um mandato. A alternância de poder também chegou aos Estados, e a profissionalização das administrações públicas estaduais ainda não pode ser comparada com a do governo federal. Ela vem sendo muito mais lenta. É interessante lembrar que, tanto no plano federal como no estadual, diferentes áreas de governo apresentam padrões de profissionalização diferenciados – embora essas “zonas” de profissionalização sejam maiores no primeiro. A profissionalização varia conforme a área do governo (por exemplo, tende a ser maior nas áreas econômico-financeiras), segundo a essencialidade (é mais consolidada nas áreas de educação, saúde e segurança) e, às vezes, de acordo com a própria função na organização (é menor nas áreas-meio de compras, recursos humanos e finanças).

Agora, cabe o registro de que estamos falando de profissionalização em bases mais ou menos convencionais. No mundo moderno, esse debate está mudando velozmente, e o setor público brasileiro ainda não se deu conta disso. Há, por exemplo, a recorrência cada vez maior a contratos como ferramenta de gestão de pessoal e de organizações. Aqui, os contratos de gestão são ainda quase experimentais, e os contratos com indivíduos limitam-se aos contratos provisórios, uma vez que os regulados pela CLT remetem a outro conjunto de regras.

O government by contract é uma realidade no mundo anglo-saxão, embora tenha tido menor penetração nos países da Europa Continental e do Sudeste Asiático. A mobilidade e a rotatividade dos recursos humanos no mercado de trabalho no setor público, em outros países desenvolvidos, são muito maiores do que o permitido por sistemas estruturados com base em carreiras. A própria noção de carreira – uma corrida rumo a posições superiores em uma organização ao longo do tempo – vem passando por mudanças profundas. A tendência é que as pessoas exerçam várias profissões ao longo de suas carreiras profissionais – o que dificilmente ocorre em uma mesma organização.

Finalmente, há uma questão tecnológica e geracional. As posições mais altas nas organizações começam a ser ocupadas por jovens capazes de atuar em outros níveis de produtividade e com perspectivas profissionais baseadas em atribuições contra resultados, e não mais por profissionais seniores que construíam suas carreiras subindo degraus ao longo dos vários níveis hierárquicos de uma organização. Carreiras hoje são portfolios de projetos administrados ao longo da vida, obedecendo a diferentes parâmetros, em diferentes arranjos funcionais, sob comando de distintos vetores políticos e financeiros.

> Qual seria uma agenda desejável para os três níveis de governo?

Gaetani. Uma agenda desejável é a que lide simultaneamente com os problemas da esfera de gestão e com os das áreas finalísticas e produtoras dos resultados que os governantes desejam priorizar. O maior problema das políticas de gestão pública é que os governantes, nos três níveis de governo, não percebem que avanços nessas políticas geram impactos sistêmicos que afetam o conjunto de suas administrações.

O segredo dos governos de Aécio Neves em Minas Gerais e Paulo Hartung no Espírito Santo – sintomaticamente os governadores reeleitos com maior percentual de votos no primeiro turno – é que fortaleceram o centro de suas respectivas administrações. O secretário de Administração de um Estado é responsável por um volume de recursos tão ou mais significativo do que aquele que é administrado por um secretário da Fazenda. Não é à toa que Joaquim Levy assumiu a Secretaria da Fazenda do Estado do Rio de Janeiro contratando uma auditoria da folha de pagamentos. Ganhos na política de pessoal liberam recursos para investimentos no Estado.

O fortalecimento da capacidade de coordenação de um governo – isto é, a construção de um modus operandi entre os vetores político, financeiro e gestor das políticas públicas – aumenta sua capacidade de alavancar sinergias e imprimir maior efetividade a tudo o que o governo faz. O discurso de toda área finalística é o mesmo: “nossos problemas são muito específicos e precisamos de um tratamento diferenciado”. Elas não percebem que seus problemas originam-se no planejamento, na gestão, na fazenda e no controle. Tendem a buscar uma saída casuística. Muitas vezes esse arranjo é conveniente porque não obriga a lidar com problemas do governo no seu conjunto. É o famigerado “dividir para governar”. O resultado é uma babel de legislações e de arranjos particulares cuja ineficiência afeta a sociedade.

Assim sendo, uma agenda desejável é a que fortaleça a capacidade de coordenação do governo e que articule as esferas de planejamento, gestão e finanças, de forma a que não fique nem subordinada à dinâmica do “curto-prazismo” do caixa nem ao imediatismo da discricionariedade política. Crescimento em bases sustentáveis é um desafio que não comporta mágicas nem contabilidade criativa. Baseia-se em profissionalismo, transparência e em apoio político e social.

Na maioria das democracias de países desenvolvidos, essa discussão hoje se desloca para o plano local, porque é lá que está a interface da maioria dos serviços públicos com a população. No Brasil, esse debate é mais complicado. Todos os três níveis de governo mantêm interação com a sociedade, às vezes inclusive para os mesmos assuntos.

> Quais são as prioridades para que tenhamos políticas públicas efetivas, gastos públicos com qualidade e maior democracia?

Gaetani. Pode parecer simplista, mas a prioridade máxima é querer essas coisas e trabalhar para que aconteçam. Faz diferença querer políticas públicas efetivas ou gastar de qualquer jeito, a fim apenas de atender e acomodar protegidos ou correligionários. Políticas públicas não brotam espontaneamente da vontade política, condição necessária mas não suficiente para transformar ações propostas pelos governos em resultados concretos para a sociedade.

Parece sintomático, mas não temos, em português, livros didáticos sobre políticas públicas – temos, sim, muitos sobre economia, direito e administração. Investimos pouco na formulação e no desenho de políticas públicas, embora paradoxalmente tenhamos instituições como o Ipea, a FGV e o próprio TCU com tradição em avaliar políticas públicas. A efetividade das políticas não nasce do desejo de que elas sejam realmente efetivas, da mesma forma como não é a retórica de resultados que faz com que eles se concretizem.

Se políticas públicas efetivas forem priorizadas, será necessário instrumentalizar órgãos centrais dos governos – Casa Civil, Planejamento, Fazenda, Gestão & Administração –, para que funcionem pautados pelo conteúdo dessas políticas e pelos resultados que geram. Isso implica o desenvolvimento de capacidades de coordenação, o que os governos não têm conseguido construir de modo sustentável, salvo exceções transitórias. Isso envolve também uma nova dinâmica entre esses órgãos e as áreas finalísticas, em geral não equipadas para interagir com os órgãos centrais da administração.

O melhor exemplo disso é a dificuldade de se ir além do mantra de que é preciso aumentar a qualidade do gasto público. Muito se discute sobre a ineficiência do gasto público em várias áreas. Porém, quando se vai abrir a caixa preta dos processos de gestão e implementação das políticas públicas, o interesse e a indignação se rendem às complexidades e dificuldades de se visualizar o que realmente se passa.

Esse debate, tão caro aos economistas, não tem como ser processado com seriedade sem o engajamento das pessoas envolvidas nas atividades finalísticas em questão. E esse é um dos problemas maiores a enfrentar. Não bastassem as barreiras cognitivas típicas de cada profissão, há ainda a impossibilidade concreta de se discutirem quais recursos são bem gastos e qual o valor público agregado por certos gastos, porque essa discussão não é, na prática, colocada institucionalmente.

As áreas financeiras dos governos – sem nem mesmo saberem para que servem os gastos – assumem uma posição de heróicos defensores de limites fiscais a serem observados. Esses profissionais estão corretos em suas perspectivas, balizadas por parâmetros de políticas macroeconômicas consistentes com lógicas maiores. Mas quando a arbitragem alocativa e a análise do mérito de um gasto se deslocam para a boca do caixa, é porque muita coisa não está funcionando. Essa função só tem como ser exercida por quem está interagindo sistematicamente com as áreas finalísticas, os profissionais de planejamento e orçamento. Ao esvaziarem as áreas de planejamento e orçamentação, os comandos políticos dos governos produzem desinformação e desestruturam quaisquer formas de racionalização do gasto. Em decorrência, verifica-se uma enorme concentração de poder junto às áreas financeira e política, justamente as que menos conhecem os limites e possibilidades das máquinas administrativas. Não chega a ser surpreendente, portanto, que se questione a qualidade do gasto. Não é esta a lógica que o rege.

O que essa discussão tem a ver com a democracia? Tudo. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento lançou, em período recente, três relatórios sobre temas afins. Em 2002, o tema do Relatório de Desenvolvimento Humano Mundial foi sobre a necessidade de se aprofundar a democracia em um mundo fragmentado, que registrava o avanço dos regimes democráticos em escala mundial. Em 2004, o Bureau da América Latina lançou o Relatório sobre a Democracia na América Latina – Rumo a uma Democracia de Cidadãos e Cidadãs, no qual se buscava ressaltar a importância de se combinar a democracia cidadã, participativa, com a democracia representativa, eleitoral, para fazer frente à dolorosa novidade que o continente traz ao mundo político contemporâneo: a possibilidade de a democracia conviver com níveis recordes de desigualdade econômica e social. O Pnud Brasil lançou – na antevéspera da campanha eleitoral de 2006 – uma publicação sobre Reforma Política, na qual todos os seus ingredientes foram destrinchados de modo a instrumentalizar e conscientizar a sociedade sobre os custos e benefícios de suas escolhas.

Todas essas contribuições ao debate sobre democracia sugerem que o país precisa discutir una nueva estatalidad, não apenas para consolidar sua democracia, mas também para que ela seja mais justa do ponto de vista social e mais desenvolvida do ponto de vista econômico. Na dinâmica de funcionamento do Estado, encontram-se mecanismos concentradores de renda, promotores da exclusão social, bloqueadores do crescimento da economia e da maior competitividade econômica, e causadores da segregação social; enfim, formas de promoção de injustiças e ineficiências enrijecidas por legislações e/ou por costumes. A prioridade da agenda de gestão pública do país é lançar luz sobre as múltiplas gêneses do nosso atraso e da nossa desigualdade, para que a sociedade possa engajar-se na construção de novas formas de organização do setor público. < Da Redação