Ao longo dos anos 80 e meados dos 90, ocorreu, em todos os níveis de administração, a desestruturação das organizações públicas e dos núcleos de excelência de governo. A ênfase nas políticas de estabilização da moeda diminuiu a importância do planejamento de longo prazo, bem como das políticas voltadas para o crescimento e a recuperação das infra-estruturas. Outros obstáculos foram percebidos: (i) a dificuldade em estabelecer um pacto federativo no escopo de uma reforma fiscal abrangente; (ii) a ausência de uma reforma mais ampla do Estado, ante a nova realidade econômica do país e suas novas funções; e (iii) as intermitências ocorridas no processo de geração de estudos, pesquisas, dados estatísticos e informações, por parte das organizações públicas.

A redução progressiva da presença do Estado sacrificou, sem dúvida, os investimentos públicos em infra-estruturas. A crise fiscal e a extinção dos fundos vinculados à expansão e manutenção das infra-estruturas foram importantes causas do agravamento dos quadros financeiro e institucional. No caso das infra-estruturas de transporte, os níveis decrescentes dos investimentos públicos provocaram a progressiva deterioração e, em conseqüência, a queda na qualidade dos serviços de logística e transporte. Numa visão de longo prazo e considerando apenas os investimentos feitos pela União na implantação, ampliação e melhorias da infra-estrutura de logística e transporte, houve um declínio de 2,16% do PIB, em 1975, para 0,54%, em 1985, e de apenas 0,10%, em 1990. A recuperação percebida posteriormente ao Plano Real chegou a 0,55% do PIB em 1998, mas declinou novamente ao baixo nível de 0,36%, em 2004.

A infra-estrutura rodoviária foi duramente atingida pelo declínio geral dos investimentos públicos. Até meados dos anos 80, o Fundo Rodoviário Nacional era a mais importante fonte de recursos para financiar investimentos na malha rodoviária. Após sua extinção em 1988, não foram criadas alternativas de financiamento sustentado sequer para os trabalhos rotineiros de conservação. Além disso, a transferência da base de incidência dos recursos tributários destinados a financiar a malha rodoviária federal para os Estados e municípios – em decorrência da Constituição de 1988 – obrigou o governo federal a buscar alternativas.

Os avanços institucionais

A concessão de infra-estruturas de transporte para exploração privada – ocorrida a partir de meados dos anos 90 – surgiu como alternativa à escassez de recursos públicos. No caso das rodovias, a primeira etapa do Programa de Concessões de Rodovias Federais foi concebida e implementada pelo DNER no primeiro governo Cardoso. A prioridade foi dada, na fase inicial, para um conjunto de melhorias, restaurações, duplicações parciais, manutenção e conservação, em trechos rodoviários nos quais já havia sido implantado o pedágio. Mas as etapas subseqüentes do programa não chegaram a ser executadas. Alguns Estados, no entanto, levaram adiante, com sucesso, várias etapas dos seus programas de concessões.

A queda drástica dos montantes investidos nas infra-estruturas em geral serviu, porém, para promover, a partir de meados dos anos 90, alguns importantes avanços institucionais. Foi criado um suporte legal para regular a concessão para exploração das infra-estruturas de telecomunicações, energia elétrica e modais de transporte. Um passo decisivo na base legal foi a promulgação da Lei federal n. 8.987/95, referente à concessão de serviços públicos, complementada pela Lei federal n. 9.074/95. Sua aplicação deu-se em conformidade com o disposto pela Lei federal n. 8.666/93, que disciplinou o processo de licitações. Esse referencial foi seguido e adaptado pelo Estado de São Paulo e por muitas unidades da Federação. A Lei federal n. 9.277/96, por seu turno, permitiu delegar a exploração de rodovias federais, para efeito de concessão pelos Estados, no âmbito de uma diretriz de descentralização.

Do ponto de vista da gestão pública, o principal avanço foi a promulgação da Lei complementar n. 101/2000 – a chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal” –, com o objetivo de limitar as despesas com pessoal e impedir a transferência, para o exercício seguinte, de parcelas de contrato, sem disponibilidade de caixa. Quando o prazo de maturação de algum projeto ultrapassar o mandato, os valores previstos – somadas todas as despesas da mesma espécie realizadas e a realizar – não podem exceder os limites estabelecidos para o exercício. Pela lei, não é permitido transferir, para a próxima administração, nenhuma despesa com investimentos se não houver recursos definidos e assegurados – sendo drásticas as restrições nos períodos pré-eleitorais.

No que diz respeito especificamente ao setor de transportes, a premência em obter recursos para recuperar a malha rodoviária federal acabou sendo o fator determinante na criação, pela Lei federal n. 10.336/01, da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), tributo que incide sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, assim como sobre o álcool etílico combustível.

Por tratar-se de uma contribuição e não de um imposto, seus recursos puderam ser vinculados a aplicações específicas em programas voltados à infra-estrutura de transportes e em projetos ambientais relacionados com o petróleo e o gás. A partir da criação da Cide, travou-se negociação em torno do estabelecimento das quotas destinadas aos modais de transporte, bem como para Estados e municípios. A Lei federal n. 10.636/02 dispôs sobre a aplicação dos recursos do tributo e criou o Fundo Nacional de Infra-estrutura de Transportes (FNIT), vinculado ao Ministério dos Transportes.

No escopo da política econômica atual, o contingenciamento sistemático dos recursos arrecadados com a Cide para a geração do superávit primário tem comprometido as aplicações. Não se tem levado em conta ser esse instrumento tributário de crucial importância, pelo menos para dar sustentação ao processo de recuperação e manutenção da malha rodoviária em avançado estado de degradação.

Após um ano de tramitação no Legislativo e intenso debate público, a Lei federal n. 11.079/04, que regula as Parcerias Público-Privadas (PPP), incorporou conceitos sedimentados graças à experiência internacional e permitiu que essas parcerias se tornassem instrumento efetivo para viabilizar projetos relacionados à infra-estrutura. A lei deu suporte, também, à atuação mais transparente da administração pública e às regras de responsabilização fiscal.

A parceria público-privada representa, na verdade, uma ampliação do escopo das concessões. Trata-se de um contrato de prestação de serviços, de médio e longo prazo (de 5 a 35 anos), firmado pela administração pública com valor não inferior a R$ 20 milhões, sendo vedada a celebração de contratos que tenham por objeto único o fornecimento de mão-de-obra, equipamentos ou execução de obra pública. Na PPP, a implantação da infra-estrutura necessária à prestação do serviço contratado pela administração depende de iniciativas de financiamento do setor privado. A remuneração do parceiro privado é fixada com base em padrões de desempenho e devida somente quando o serviço estiver efetivamente à disposição do Estado ou dos usuários.

A lei trouxe a possibilidade de combinar a remuneração por meio da cobrança de tarifa com o pagamento de contraprestações públicas, e definiu a PPP como contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. Na concessão patrocinada, a remuneração do parceiro privado envolve, adicionalmente à cobrança de tarifa dos usuários, a contraprestação pecuniária do parceiro público. A concessão administrativa envolve tão-somente a contraprestação pública, pois se aplica aos casos em que não há possibilidade de cobrar tarifa dos usuários.

A evolução das concessões

Muitos Estados receberam delegação da União para conceder rodovias federais ou conceberam e implementaram os seus próprios programas de concessão. O Estado que mais avançou na concessão de rodovias estaduais foi São Paulo. O avanço havido nos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul deveu-se, em sua maior parte, à concessão para exploração de rodovias federais por delegação do DNER, em decorrência da Lei n. 9.277/96. No plano federal, a reestruturação institucional sofreu considerável atraso, uma vez que, no início do processo de concessão, não foi claramente definido o exercício das funções de concedente e regulador da malha rodoviária, ao contrário do que ocorreu com outros setores. No entanto, apesar da criação da agência reguladora, até hoje não se viabilizou a segunda etapa do programa federal.

O Quadro 1 (na página 37) mostra o alcance ainda limitado – apesar dos avanços obtidos – da concessão de operação de rodovias federais: dos cerca de 58 mil quilômetros de rodovias federais pavimentadas, pouco mais de 4,5 mil – ou seja, 7,75% – foram concedidos, aí incluídos 3 mil quilômetros de rodovias delegadas pela União aos Estados do Paraná e Rio Grande do Sul. O interesse demonstrado até o momento pelas concessionárias atinge, numa visão muito otimista, mais 9,5 mil quilômetros, ou seja, cerca de 16,5% da malha rodoviária federal pavimentada, o que poderia perfazer, somadas às já concedidas e em horizonte ainda indefinido, 24% do total.

Considerando todas as concessões realizadas no país – federais e estaduais –, a situação atual está demonstrada no Gráfico 1 (na página ao lado). As concessões para explorar rodovias federais foram aquelas realizadas originalmente por iniciativa do DNER. Posteriormente, as concessões estaduais avançaram por iniciativa dos governos das unidades federadas, no caso tanto das rodovias delegadas quanto das rodovias estaduais no âmbito dos seus programas de concessão. Observa-se que o Estado que liderou as concessões foi o de São Paulo, com 3.589 quilômetros concedidos – o que representa nada menos do que 36,7% da extensão total das rodovias operadas sob concessão no país, qual seja, de 9.789 quilômetros –, seguido pelos Estados do Paraná (25,4%) e Rio Grande do Sul (17,6%). As concessionárias federais, por sua vez, operam 1.474 quilômetros de rodovias, representando 15,1% do total.

Com relação aos investimentos realizados pelas concessionárias de rodovias, o Quadro 2 (na página 37) mostra a sua evolução entre 1997 e 2004. Observa-se que o total acumulado no período, em dólares constantes a valores de 2000, foi de US$ 4,4 bilhões, dos quais US$ 2,3 bilhões (cerca de 53%) foram aplicados nas concessões outorgadas pelo governo do Estado de São Paulo. Os investimentos das concessionárias da União alcançaram US$ 1,1 bilhão (24%) e os realizados em outras concessões estaduais somaram pouco mais de US$ 1 bilhão (23%).

As perspectivas

No Brasil, as concessões para operação de rodovias foram vistas de início como um expediente para implementar obras tradicionalmente feitas com recursos orçamentários e contratadas com empresas de construção pesada. Estas, com sua experiência no setor, tornaram-se concessionárias e garantiram o êxito das concessões rodoviárias. Mas, via de regra, no processo de concessão em curso, rodovias com traçados obsoletos e saturação de tráfego serão apenas mantidas e melhoradas na sua configuração atual. Excetuadas as concessões de São Paulo, não ocorreram iniciativas para a construção e operação de novas rodovias compatíveis com o tráfego futuro, ou “pacotes” de concessão de rodovias troncais com malhas de coleta e distribuição.

O futuro das concessões rodoviárias depende de soluções que representem a superação do paradigma vigente, qual seja o de remuneração do investimento apenas com os recursos gerados pela cobrança de pedágios. Será essencial ampliar o interesse pela exploração privada de rodovias, vistas como negócios de maior abrangência. Será importante, também, oferecer segurança ao setor privado no aporte de capital para investimentos, por meio de parcerias, especialmente naquelas que apresentam pouco interesse pelos estritos critérios de retorno por meio do pedágio.

No longo prazo, os administradores públicos, agentes financeiros, agentes imobiliários e construtores brasileiros deverão passar a conceber a concessão de rodovias como um empreendimento: estruturado em engenharias financeiras complexas; gerador de oportunidades diversificadas de negócios; e lastreado em poupanças voltadas para aplicações de longo prazo.

Um novo ciclo de desenvolvimento levará, por certo, à ampliação do poder das rodovias de atrair atividades industriais e de serviços em sua área de influência, bem como fará avançar o processo de privatização por meio de concessões. Levará, também, à ampliação considerável das oportunidades de negócios relacionados com o mercado brasileiro de atividades rodoviárias. Bancos, seguradoras, fundos de pensão e fundos de investimentos (nacionais e estrangeiros) serão atraídos a obter concessões e a investir em serviços para atendimento dos usuários das rodovias.

Quanto à segurança dos investidores, sabe-se que a concessão para exploração de serviços públicos baseia-se em contratos de longo prazo, que pressupõem estabilidade nas regras do jogo (político, institucional e legal) e garantias de equilíbrio econômico-financeiro da concessão. Em países mais desenvolvidos, com instituições sólidas, moedas estáveis e elevado poder aquisitivo da população, a preservação dessas condições não tem acarretado maiores problemas. Em um país como o Brasil, no entanto, pelo histórico de vulnerabilidade da moeda e do câmbio, assim como de instabilidade das regras do jogo, as garantias contratuais e os referenciais de reajuste adquirem importância vital para as concessionárias.

Os mecanismos de preservação contra riscos muitas vezes não coincidem com aqueles que deveriam resguardar a renda dos usuários. Ou seja, o pedágio resguarda a concessionária contra a inflação e o câmbio, mas é caro para o usuário – principalmente para o transportador de carga –, uma vez que a sua renda não está sendo preservada na mesma proporção. Somem-se a isso os constantes aumentos dos combustíveis, lubrificantes e peças, num contexto de estagnação do volume de cargas, aviltamento dos fretes e envelhecimento da frota de caminhões. Esse é, portanto, um quadro dramático que deve ser debatido para a busca de soluções em uma perspectiva mais abrangente de política rodoviária, de negócios e parcerias. É o momento de se pensar, sobretudo, em alternativas que tornem compatíveis os interesses dos usuários, concessionárias e governo.<