O dia 1 de novembro de 2005 serve como marco, para a Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Osesp), de uma transformação que, embora não seja percebida claramente nos concertos realizados pela mais importante orquestra da América Latina, certamente provoca reflexos neles.

A mudança se deu na forma de gerenciamento da orquestra e do espaço que ela ocupa, o Complexo Júlio Prestes/Sala São Paulo, localizado no centro da cidade. Ao firmar contrato de gestão com o governo do Estado de São Paulo, a Fundação Osesp passou a assumir um conjunto de tarefas que, antes, estavam sob responsabilidade da Secretaria Estadual da Cultura. Com isso, a administração ganhou flexibilidade para dar conta das operações específicas às atividades artísticas.

O modelo de gestão adotado foi o da organização social (OS), que existe no Estado há mais de sete anos no setor de saúde (ver reportagem a respeito em sp.gov 02), mas que só no final de 2004 começou a ser implantado na área de cultura. Em São Paulo , as organizações sociais foram criadas pela Lei Complementar n. 846, de 4 de junho de 1998, e regulamentadas pelo Decreto n. 43.493, de 29 de setembro de 1998, durante a gestão do governador Mario Covas. Nesse modelo, uma entidade sem fins lucrativos é qualificada como OS – desde que cumpra um rol de exigências, relativas ao seu estatuto, diretoria, conselho de administração e processo de habilitação – e firma contrato de gestão com o Estado, com vistas na formação e execução de serviços públicos. A OS recebe recursos orçamentários do governo e passa a administrar os serviços culturais, as instalações e os equipamentos, os quais permanecem como propriedade do Estado.

Origens do modelo

O modelo de OS foi criado no âmbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, idealizado pelo então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, em 1995. A estratégia de transição para uma administração pública gerencial – que caracteriza fortemente o plano – previa a "publicização" de serviços considerados não-exclusivos do Estado (de saúde, cultura e pesquisa científica, prioritariamente), ou seja, sua transferência do setor estatal para o que se chamou de “setor público não-estatal”. Segundo o texto do Plano Diretor da Reforma, o projeto das organizações sociais teria como objetivo “permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado”, a partir do pressuposto de que esses serviços seriam mais eficientemente realizados se, mantendo-se o financiamento do Estado, fossem executados pelo setor público não-estatal .

Ainda citando o texto do Plano, “as entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seus dirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado, busca-se através das organizações sociais uma maior participação social, na medida em que elas são objeto de um controle direto da sociedade através de seu conselho de administração recrutado ao nível da comunidade à qual a organização serve. Adicionalmente se busca uma maior parceria com a sociedade, que deverá financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos serviços prestados”.

Na esfera federal, cabe destacar a experiência bem-sucedida das OS ligadas ao Ministério da Ciência e Tecnologia (ver, no destaque da página 19, entrevista com João Steiner a respeito).

Gestão mais flexível

“A transferência da gestão resolveu os problemas do dia-a-dia que as instituições enfrentavam por estarem engessadas dentro do modelo estatal”, afirma Arnaldo Gobetti Jr., coordenador da Unidade de Desenvolvimento e Melhoria Organizacional da Casa Civil. “As atividades de cultura têm uma dinâmica própria, que exige agilidade”, completa. No caso da Osesp, a contratação de solistas e músicos estrangeiros, a remuneração do maestro titular e de convidados, e as freqüentes turnês eram incompatíveis com as regras próprias do setor público, inadequadas para a atividade artística. “Havia dificuldade para contratar músicos por um curto período de tempo, comprar instrumentos importados ou substituir um artista de última hora”, afirma Fausto Arruda, superintendente da Fundação Osesp. A verba prevista para a Osesp em 2006 é de R$ 43 milhões, a maior em relação às verbas destinadas às onze organizações sociais de cultura implantadas em São Paulo (veja a relação na página 17).

As associações de amigos das entidades culturais foram incentivadas pelo governo a qualificarem-se como OS, já que tradicionalmente atuavam nas respectivas áreas e tinham conhecimento sobre como captar recursos na iniciativa privada por meio da Lei Rouanet. A experiência pioneira – e que se tornou referência para todas as outras – foi a da Associação Amigos do Projeto Guri, qualificada como OS desde 2004. O Projeto Guri promove a inclusão social de crianças e adolescentes de 8 a 18 anos por meio do ensino musical. Orquestras de jovens são formadas em áreas de risco social, como favelas, bairros carentes e centros de detenção de jovens infratores (unidades da Febem). O projeto foi criado em 1995, dentro da Secretaria da Cultura, e conta hoje com 212 pólos espalhados por todo o Estado de São Paulo.

O Projeto Guri vinha enfrentando, até então, problemas sérios para contratar pessoal. “Havíamos optado pelo credenciamento, o que nos foi levando a uma situação irregular”, afirma Elizabeth Parro, diretora executiva da Associação Amigos do Projeto Guri. Cada vez que um professor abandonava o projeto, o pólo era colocado em risco, já que um Termo de Ajuste de Conduta com o Ministério Público do Trabalho impedia a contratação de um novo profissional. “Chegou um momento em que não podíamos mais credenciar. Ficamos paralisados”, conta Elizabeth.

A qualificação da Associação Amigos do Projeto Guri como OS e a assinatura do contrato de gestão permitiram-lhe estabelecer um corpo fixo de setenta funcionários (diretores, gerentes, subgerentes e técnicos operacionais) e contratar uma cooperativa, responsável por fornecer os cerca de 1.400 professores de música e orientadores do projeto. O Projeto Guri saiu, também, do prédio da Secretaria da Cultura e ganhou sede própria, no bairro do Bom Retiro, região central de São Paulo. Um processo de reestruturação foi iniciado e continua em fase de implantação para dar conta de todos os compromissos assumidos no contrato de gestão. Criaram-se departamentos financeiro, de compras, de recursos humanos, de zeladoria e de informática. Serviços como limpeza, segurança, transportes, telefonia e assessoria de imprensa foram terceirizados. “Tivemos que nos estruturar como uma empresa”, diz Elizabeth.

Os administradores das OS enfatizam a autonomia administrativa como vantagem do modelo. “Se houvesse um problema no encanamento do museu, por exemplo, teria que ser feita uma série de procedimentos administrativos. Se fosse necessária uma obra grande, seria exigido um processo de licitação que levaria meses. Hoje, um problema como esse é resolvido de maneira mais rápida. Claro que existem regras a serem cumpridas, mas elas são muito mais flexíveis”, afirma Marcelo Araújo, diretor da Pinacoteca do Estado. A Associação Amigos da Pinacoteca do Estado assinou o contrato de gestão com o governo estadual em dezembro do ano passado.

Existem, no entanto, compromissos a cumprir. A negociação entre a Secretaria de Estado e a organização social envolve a discussão sobre temas como: metas e prazos; obrigações e responsabilidades; condicionantes; recursos financeiros, humanos e materiais; flexibilidade; mecanismos de avaliação; penalidades. “Tem o ônus e tem o bônus”, afirma Elizabeth. “Por um lado, a administração ganha agilidade e flexibilidade, mas, por outro, temos uma responsabilidade muito grande, que foi passada do Estado para nós”, acrescenta. Para garantir que o Projeto Guri funcione de acordo com a lei, foram contratadas uma consultoria jurídica e uma empresa de auditoria. “Tudo isso é novo para nós. O processo ficou mais transparente, mas, ao mesmo tempo, viramos vitrine”, explica. “Ainda estamos em processo de transição. Com a vivência vamos fazendo os ajustes necessários.”

E como é feito o controle das OS? No contrato de gestão, são discriminadas as obrigações e as metas pactuadas, a serem atingidas pela organização. Periodicamente, a entidade passa por monitoramento da Comissão de Acompanhamento da Secretaria da Cultura, que – com base em critérios objetivos de avaliação de desempenho – apura os indicadores de desempenho, de qualidade e produtividade, para medir a eficácia do serviço prestado. As organizações sociais são obrigadas a publicar seus balanços e prestações de contas no Diário Oficial do Estado, sendo os mesmos analisados pelo Tribunal de Contas do Estado. Além disso, há a fiscalização do Conselho de Administração da associação ou fundação. O não-cumprimento, por parte da OS, daquilo que foi estabelecido no contrato pode determinar a sua desqualificação. “Com a OS, o governo delega a gestão do equipamento. Controlam-se menos os meios e mais os resultados”, afirma Gobetti, da Casa Civil.

O especialista Flávio Alcoforado, que vem assessorando a Secretaria da Cultura na implantação das OS, menciona, em seu artigo “Flexibilidade organizacional e adaptação à cultura setorial: o caso das organizações sociais no Brasil”, que em geral os contratos de gestão prevêem três tipos de metas. As metas organizacionais dizem respeito à gestão da organização e medem a eficiência de seus administradores, sendo portanto importantes para a profissionalização dos serviços prestados. Trata-se de indicadores econômico-financeiros, de organização interna e as metas de captação de recursos próprios. As metas de produção são as relacionadas diretamente à atividade-fim da organização e medem sua capacidade de alcançar índices adequados na prestação dos serviços. As metas sociais são aquelas que promovem a difusão e o acesso democrático dos serviços públicos executados pela organização a parcelas mais carentes da população. Dependendo do serviço público prestado, podem-se estabelecer parcerias com entidades educacionais ou mesmo filantrópicas para alcançar essas metas.

Impactos na administração direta

Para cumprir o papel de formulador das políticas culturais e fiscalizador do cumprimento do contrato de gestão, a Secretaria da Cultura também teve de passar por um processo interno de reformulação. “A dificuldade maior está nesse período de transição. É necessária uma capacitação para que a secretaria saiba fiscalizar e cobrar”, afirma o chefe de gabinete da Secretaria da Cultura, José Benedito de Oliveira. Uma das medidas que estão previstas é o concurso público para o cargo de Executivo Público 1. “A idéia é dar uma injeção de gente nova, com capacidade de planejar e controlar as políticas do setor”, afirma Gobetti.

Silvia Antibas, coordenadora da Unidade de Preservação do Patrimônio Museológico, destaca uma mudança qualitativa que se inicia nos dois elos desta cadeia (as OS e as equipes que, na secretaria, interagem com elas): a profissionalização. “Nossa relação com as associações de amigos dos museus era muito boa, o que facilitou a transição para o novo modelo. O que talvez possa surpreender é que, uma vez transformados em OS, os museus intensificaram sua relação com o Estado. Houve uma aproximação maior, em bases mais profissionais”, diz a coordenadora. Ela conta que cada processo precisou ser repensado, à luz do novo modelo. E dá o exemplo do empréstimo de obras, cuja sistemática foi redesenhada com o apoio da assessoria jurídica da secretaria, que vem acompanhando de perto a transição. “Nossa equipe está sendo mais exigida; o acompanhamento tornou-se bem mais complexo. Há muitos dados e relatórios a analisar, o que exige qualificação.” Está em curso uma mudança cultural, resume Silvia. < Colaborou Cristina Penz