A Reforma do Estado brasileiro, nos anos 90, apresentou novos paradigmas para a administração pública, a fim de reduzir o tamanho do Estado, mediante processos de publicização, privatização e terceirização, e aumentar tanto a capacidade financeira e administrativa do setor público de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo, como a capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar.

Os novos modelos, ao promoverem mudanças no desenho e nas atribuições do Estado, exigiram a reestruturação dos processos internos de atuação dos órgãos de controle, cobrando dessas instituições uma postura mais orientada para o exame dos resultados da ação pública e do efetivo atendimento das necessidades da sociedade. O desafio, portanto, era adequar-se às mudanças ocorridas, atendendo ao novo paradigma de accountability – o qual projeta a prestação de contas pelo gestor para além dos limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade – e pressupondo mecanismos de salvaguarda dos ativos públicos contra excessos de poder.

O TCU e as auditorias de natureza operacional

De que modo os órgãos de controle externo da administração pública poderiam contribuir de forma efetiva para aumentar a responsabilização dos agentes públicos, para aperfeiçoar a ação governamental e para garantir à sociedade a fidedignidade das informações disponíveis sobre desempenho? Um dos principais instrumentos utilizados pelo Tribunal de Contas da União (TCU), desde a década de 1980, é a fiscalização denominada “auditoria de natureza operacional”, também conhecida como “auditoria de desempenho” ou “auditoria de gestão”, da qual a avaliação de programas é uma modalidade. Desde então, esse é o instrumento por intermédio do qual o controle externo forma juízo sobre o alcance dos resultados das ações governamentais, o que contribui para promover a eficiência operacional e alocativa do gasto público e para responsabilizar os gestores pelo desempenho da ação de governo.

Essa modalidade de auditoria baseia-se no princípio de que o gestor público deve prestar contas de suas atividades à sociedade, agir com integridade e atender a critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos atos praticados. Essas dimensões são examinadas a partir de questões que abordam, por exemplo, se a forma de utilização dos insumos representa o uso mais econômico dos recursos públicos, se estão sendo entregues os melhores serviços em relação aos recursos disponíveis, ou se os objetivos da política estão sendo atingidos. O pioneirismo do TCU em realizar esse tipo de auditoria antecipou-se à Constituição de 1988, pois, antes mesmo de ter suas competências ampliadas, essa Corte já se preparava para a missão que lhe seria atribuída pela Magna Carta: a de conferir maior transparência aos atos praticados pelos gestores públicos.

No entanto, apesar de iniciadas na década de 1980, as auditorias de natureza operacional ganharam impulso a partir de 1998, quando, com apoio do governo britânico, o TCU passou a desenvolver metodologia e técnicas para realizar esse tipo de auditoria. Com vigência até 2006, o acordo com o governo britânico prevê a capacitação de servidores nas técnicas mais modernas de auditoria.

Modalidades de auditoria de natureza operacional

A auditoria de natureza operacional compreende duas modalidades: auditoria de desempenho operacional e avaliação de programas. A primeira examina em que medida as organizações governamentais operam de forma econômica, eficiente e eficaz – lida, portanto, com aspectos relacionados a práticas antieconômicas e ineficientes, cumprimento de metas previstas, aquisição, proteção e utilização dos recursos de órgãos e entidades públicas e cumprimento de dispositivos legais.

A segunda modalidade objetiva avaliar a efetividade de programas e projetos governamentais, assim como a economicidade, eficiência, eficácia e eqüidade de sua implementação. Desde 1998, foram realizadas 57 avaliações em programas de governo. O esforço de atuação do TCU concentra-se nos programas de governo de maior interesse social e de potencial efeito na redução da pobreza e da desigualdade social.

Ciclo das auditorias de natureza operacional

O ciclo completo da auditoria de natureza operacional compreende as etapas de seleção, planejamento, execução, análise, elaboração de relatório, comentário do gestor, apreciação pela Corte, divulgação e monitoramento.

O planejamento da auditoria, a discussão dos resultados com os gestores e a apreciação final pelo Tribunal, feitos, aproximadamente, em nove meses, demonstram a especial atenção conferida pelo TCU à tempestividade das informações obtidas nas auditorias.

A seleção das auditorias é a primeira etapa do processo, a partir da qual será definido o tipo de trabalho a ser realizado. Nessa fase, examinam-se as prioridades de governo, a relevância das ações para reduzir os problemas da sociedade, a materialidade dos recursos envolvidos e o risco de não se alcançarem os resultados esperados. Essas informações são pontuadas segundo atributos definidos para uma Matriz de Risco.

Os programas mais bem pontuados na Matriz de Risco são objetos de estudo de viabilidade, para avaliar a oportunidade de se realizar a auditoria, considerando os potenciais problemas que comprometem o desempenho. Nessa oportunidade, indica-se a modalidade de auditoria a ser realizada: desempenho operacional ou avaliação de programas.

Na fase de planejamento, aplicam-se as técnicas de diagnóstico de problemas com vistas a identificar os principais problemas que comprometem o desempenho do programa. O problema constitui o escopo da auditoria e será examinado a partir de questões que objetivam averiguar o impacto das ações implementadas. Nesta fase também são elaborados os procedimentos para coleta de dados.

Na fase de execução, a equipe de auditoria realiza os trabalhos de campo e as pesquisas necessárias à coleta de dados – por meio de entrevistas, aplicação de questionários, observação direta, grupos focais, consultas a documentos e bases de dados. Concluídos os trabalhos de campo, elabora-se relatório preliminar, a ser submetido ao gestor público, para comentários. Depois de apreciado o relatório pelo Tribunal, dá-se ampla publicidade, visando a promover o controle social das ações governamentais.

A etapa de divulgação do relatório tem a finalidade de ampliar o conhecimento da sociedade sobre os resultados das ações estatais avaliadas, contribuindo para aumentar a efetividade do controle, por meio da mobilização da comunidade no acompanhamento e na apreciação dos objetivos, da implementação e dos resultados das políticas públicas.

O Tribunal tem promovido, desde 2004, eventos para lançar as publicações referentes às avaliações realizadas. Com isso, pretende divulgar a atuação da instituição nessa área, informando diversos atores sobre aspectos relevantes do desempenho dos programas auditados.

Para assegurar que as recomendações formuladas pelo Tribunal sejam implementadas, procede-se ao monitoramento das recomendações durante um período de dois anos, em média.

O sítio do Tribunal de Contas da União – www.tcu.gov.br (clique em controle externo, fiscalização, avaliação de programas de governo) – dá transparência às avaliações de programas de governo realizadas desde 1999. É possível consultar, na íntegra, os relatórios de auditoria realizados em programas nas áreas de agricultura, assistência social, cidadania, comércio e serviços, educação, energia, habitação, meio ambiente, saúde e trabalho.

Em 2005, por exemplo, foram disponibilizadas as seguintes avaliações: Programa de Assistência Jurídica Integral e Gratuita; Programa Sistema Único de Segurança Pública; Ações de Atenção à Saúde Mental do Programa Atenção à Saúde de Populações Estratégicas e em Situações Especiais de Agravos; Programa Banco de Alimentos; Programa Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas.

Perspectivas

A auditoria de natureza operacional sobre temas relevantes e de grande impacto para a sociedade tem sido prática cada vez mais difundida no TCU. Não basta certificar a legalidade da execução da despesa, se essa despesa não atender ao interesse público. As escolhas, além de justificadas, devem ser legítimas, devem ser aquelas que melhor atendam ao interesse público.

É, também, cada vez mais importante divulgar a atuação do Tribunal nessa área, informando parlamentares, órgãos governamentais e sociedade civil sobre aspectos relevantes do desempenho das áreas auditadas. Busca-se assim ampliar o conhecimento da sociedade sobre os resultados das ações estatais avaliadas, contribuindo para aumentar a efetividade do controle, por meio da mobilização da comunidade para acompanhar e apreciar os objetivos, a implementação e os resultados das políticas públicas.

Apoiar a cidadania ativa é obrigação do Estado. E, no cumprimento desse dever, cabe às instituições públicas propiciar os meios necessários para o efetivo exercício do controle por parte da sociedade. O fortalecimento e a ampliação dos mecanismos de controle social fazem ampliar a participação do cidadão nas diversas etapas do ciclo de gestão e promovem o melhor uso do dinheiro público, na construção de um Estado promotor do bem-estar social. < Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa é secretária de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo do Tribunal de Contas da União. Eliane Vieira Martins é assessora da secretaria.