Existe entre nós uma curiosa inclinação para raciocinar, legislar e administrar tendo em vista um país imaginário, que não é o nosso; um país dominado pelo exercício fascinante do planejamento abstrato, pela ilusão de ótica das decisões centralizadas e das concepções macroeconômicas, pelo deslumbramento ante as soluções importadas, sofisticadas e onerosas, incompatíveis com a nossa realidade e com os modestos padrões de renda de nosso povo. A miragem desse país imaginário tem atrasado o reencontro com a nossa verdadeira identidade e obstruído a redescoberta do Brasil real, constituído predominantemente de gente simples, que permanece à espera de soluções igualmente simples e compreensíveis para os problemas que constituem o drama de seu quotidiano.

[...] A realidade predominante no Brasil é o pequeno. Noventa por cento de tudo neste país é pequeno: o cidadão de reduzida renda, o pequeno empresário, o pequeno município carente de recursos. E como a vida do pequeno é feita de pequenas coisas, o Programa [Nacional de Desburocratização] tem procurado focalizar essas pequenas coisas, que em geral não recebem atenção nem prioridade.

Helio Beltrão, pronunciamento no Encontro Nacional de Desburocratização, Brasília, agosto de 1983

O advogado João Geraldo Piquet Carneiro conhece a administração pública por dentro: foi secretário de administração do Distrito Federal, coordenador do Programa Nacional de Desburocratização, nos anos 80, presidente da Comissão de Ética Pública da Presidência da República, de 1999 até o ano passado. Hoje preside o Instituto Helio Beltrão [ www.desburocratizar.org.br ], organização não-governamental dedicada a promover estudos e propor iniciativas que contribuam para aumentar a eficiência e a agilidade da administração pública. Piquet é um entusiasta da causa da desburocratização, tema desta entrevista.

Piquet Carneiro. Houve avanços e retrocessos nesses 25 anos. No plano federal, houve avanços, dentre os quais destaco a criação dos Juizados de Pequenas Causas, hoje Juizados Especiais, e o Estatuto da Microempresa, ambos aprovados em 1984. Antes inexistia sequer a idéia de tratamento jurídico diferenciado entre grandes e pequenas causas, entre grandes e pequenas empresas. A inclusão desses conceitos na Constituição de 1988 elevou a desburocratização à condição de um dos direitos humanos, o que significa que ela tem hoje uma dimensão política diretamente associada à qualidade do regime democrático.

Infelizmente, o combate permanente à burocracia, no cotidiano da administração federal, arrefeceu nos últimos quinze anos, principalmente porque não conseguimos aprofundar o processo de descentralização administrativa e tratar o cidadão como destinatário dos serviços públicos e não como súdito da administração pública.

A administração pública - vale dizer, o funcionalismo público - está tecnicamente preparada para um novo impulso simplificador, até porque ela própria é vítima da burocratização, à medida que esta ritualiza procedimentos, cria exigências formais desnecessárias e inibe a criatividade e a vontade de decidir do funcionário. O que não existe é uma clara política de governo que determine a absoluta prioridade da desburocratização. Quando houver, ela se tornará imperativa.

> Os cidadãos brasileiros defendem-se melhor, hoje, da burocracia excessiva?

Piquet Carneiro. Sem dúvida, o cidadão brasileiro tem consciência de seus direitos, como bem demonstram o sucesso dos Juizados Especiais como instrumento de ampliação do acesso à Justiça e a batalha dos empresários diante dos exageros da tributação sobre os pequenos contribuintes. Mas são poucos os instrumentos disponíveis para que o cidadão se defenda da burocracia excessiva. A produção legislativa é tão abundante e até autoritária, quando criada por medidas provisórias, que não dá tempo de o Congresso Nacional exercer o juízo crítico sobre o que é aprovado. Esse controle é inerente ao poder de fiscalização dos atos do Executivo pelas duas Casas do Congresso, como prevê a Constituição.

Também será necessário abrandar a política fiscal no que concerne à multiplicação de certidões negativas exigidas para a prática de atos rotineiros da vida comercial e civil. Um exemplo cruel é a multiplicidade de certidões na compra e venda de imóveis, inclusive os de pequeno valor, como o lote do pobre. E aí a culpa não é só do governo federal, mas também das corregedorias dos tribunais que cedem à pressão dos cartórios. Até na simples promessa de venda exigem-se certidões negativas antes somente exigíveis no ato final da compra e venda. Portanto, as duas grandes fontes de burocracia estão na política fiscal e na pressão dos interesses corporativos que vicejam na indústria do papelório. A preocupação permanente com arrecadar sempre mais engendrou um sistema perverso de "controles cruzados" entre diferentes órgãos de arrecadação e entre os fiscos federal, estaduais e municipais, tudo isso grandemente facilitado, diga-se de passagem, pela tecnologia de informação.

Cabe também ao Congresso Nacional um papel fundamental na desburocratização. Afinal, quem efetivamente representa o povo é o Congresso, não a burocracia oficial, que não é escolhida pelo voto.

Piquet Carneiro. Os programas são todos fundados nos mesmos princípios, tanto no Brasil quanto em outros países, com destaque para: a descentralização do processo decisório, que aproxima a autoridade que decide da realidade social e dos usuários dos serviços públicos; a presunção de boa-fé nas relações da administração com usuários e contribuintes; a valorização do servidor como agente da desburocratização; a eliminação de controles cujos custos para a sociedade sejam maiores do que os benefícios que deles decorram para o governo e a coletividade. Alguns estados e municípios tiveram mais êxito porque deram continuidade gerencial a seus programas. Menciono, por exemplo, o Poupatempo em São Paulo e o SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão na Bahia.

> A introdução de mecanismos que dependem fortemente de tecnologia de informação tem sido vista como uma estratégia desburocratizante. O senhor concorda?

Piquet Carneiro. A tecnologia de informação pode, evidentemente, ser um instrumento poderoso de desburocratização. Por exemplo, na esfera do Judiciário encontra-se em execução um programa chamado Justiça sem Papel. Na esfera do Executivo, grande parte das certidões negativas pode ser obtida pela Internet, o que significa uma facilidade para o contribuinte que não mais precisa ir até à repartição para obter a certidão. Há interessantíssimas experiências, como no município de Piraí, no Estado do Rio, onde a prefeitura põe a Internet à disposição da população, a custo praticamente zero, para que esta tenha acesso às informações de que necessita. No Instituto Helio Beltrão queremos trabalhar na disseminação dessas experiências.

No entanto, não podemos esquecer que grande parte da população pobre não tem acesso à tecnologia de informação, muito menos à Internet. Além disso, há o risco de que a aparente facilidade aumente o número de exigências e, desta forma, dissimule a burocratização. O que quero dizer é que a tecnologia sozinha não vai romper com as práticas administrativas anacrônicas. Parece-me essencial que a disseminação da tecnologia de informação na relação do governo com o cidadão seja precedida de uma ampla reforma das atuais práticas administrativas.

> Em que medida se devem conciliar os mecanismos de controle de processos e de avaliação de resultados com as propostas de desburocratização?

Piquet Carneiro. Em primeiro lugar, controle de processos não é um fim em si mesmo. Esse instrumento se destina fundamentalmente a assegurar que a decisão seja rápida e eficaz, primordialmente do ponto de vista do interessado. Muitas vezes o controle se destina a satisfazer interesses da própria administração, que podem ser válidos, mas não devem sobrepor-se aos interesses do cidadão. Um processo judicial pode levar três ou cinco anos para ser julgado em definitivo porque há excesso de recursos e exigências a serem cumpridos. Do ponto de vista formal, pode ter havido completo "controle" do processo, mas o resultado em termos de tempo consumido até a decisão final foi excessivo. No campo das compras públicas, a adesão estrita ao controle do processo licitatório não significa, na prática, que o governo compra o melhor pelo menor preço.

Em segundo lugar, a avaliação de resultados deve, da mesma forma e pelas mesmas razões, visar ao interesse da coletividade e não apenas do governo ou do órgão administrativo específico. Para usar um exemplo atual, a avaliação de resultados da arrecadação de tributos é claramente positiva para o governo, mas não corresponde à melhoria da qualidade dos serviços públicos. Só recentemente começaram a surgir estudos sobre quanto custa à sociedade cumprir exigências burocráticas "acessórias" para pagar impostos e atender pedidos de informação, recadastramentos e assim por diante. Só no campo tributário, estima-se esse custo em algo como 5% do PIB, naturalmente maior para os pequenos contribuintes e menor para as grandes empresas. Falta computar quanto tempo um trabalhador, um pequeno empresário e um aposentado gastam nas filas das repartições para pegar uma senha para ser atendido no dia seguinte. Resta também avaliar quanto o governo gasta para digerir a miríade de informações que lhe é submetida e de resultados práticos muitas vezes nulos.