A partir da Constituição de 1988, os municípios, juntamente com os estados e a União, passaram a integrar a Federação brasileira. Ao mesmo tempo, foram levados a assumir novas responsabilidades, muitas das quais compartilhadas com os demais entes federativos. Cabe então perguntar: o que tem sido feito para fomentar e viabilizar as relações de cooperação entre União, estados e municípios? Há condições para desenvolver ações cooperativas entre eles? Em São Paulo, o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC – a mais madura dessas experiências inovadoras – revela ser possível estabelecer parcerias que beneficiem todos os envolvidos. Para compreender esse caso, uma breve retrospectiva contextualiza as transformações nas relações federativas no país.

Descentralização e pacto federativo

"O cidadão não mora na União, não mora no estado, mora no município", costumava dizer o governador paulista Franco Montoro. Essa afirmação, muitas vezes repetida, serviu de princípio norteador para a gestão descentralizada e participativa, em pauta na década de 80, período da redemocratização no país. Discutia-se, então, o papel do Estado e sua capacidade de gestão. Em oposição à centralização de poder dos anos de governo militar, ganhou espaço a idéia de que reformas deveriam ser empreendidas para tornar o aparato burocrático mais flexível, descentralizado, transparente e permeável ao controle social. O processo de descentralização foi sendo então entendido como municipalização.

Pressupunha-se que o município oferecia a oportunidade de aproximar os prestadores de serviços dos cidadãos. Além de ser mais fácil definir os serviços requeridos pela população, haveria a possibilidade de a fiscalização e o controle dos recursos públicos serem realizados pela comunidade, o que coibiria gastos desnecessários ou fraudulentos.

Essa valorização do município foi transposta para a Constituição de 1988, que passou a reconhecer o Distrito Federal e os municípios como entes federados. É interessante destacar que o Brasil é o único caso no mundo em que os municípios foram alçados à categoria de entes federados por via constitucional, o que cria a peculiaridade de uma coordenação intergovernamental mais complexa, na qual pactos, ou acordos, se dão pelo concertamento das três instâncias.

Já na década de 90 houve um acelerado movimento de transferência de atribuições aos municípios, e tornaram-se evidentes as dificuldades inerentes a esse processo. A crise de financiamento para as políticas de proteção social, concretizada na inconstância dos repasses de recursos, fez com que vários municípios devolvessem aos estados e à União a responsabilidade, recém-assumida, de prestar determinados serviços, especialmente nas áreas de saúde e assistência social. De certa forma, essas experiências de descentralização provocaram resistência, por parte dos municípios, à municipalização na área da educação, a qual só foi dirimida a partir da criação de mecanismos automáticos de repasse de recursos, com critérios explícitos de partilha.

Mas a disputa por mais recursos e o debate sobre as competências de cada esfera governamental permanecem na ordem do dia. A declaração feita em março deste ano, na VII Marcha de Prefeitos à Brasília, pelo presidente da Confederação Nacional dos Municípios, Paulo Ziulkoski, exprime esse objetivo: "a pauta dos prefeitos não inclui apenas a reivindicação dos recursos, mas a discussão sobre as responsabilidades que devem caber ao governo federal, aos estados e aos municípios – o chamado pacto federativo".

No âmbito dessa repactuação estão dois artigos da Constituição, que carecem de ser regulamentados. O artigo 23, das chamadas competências concorrentes, define doze áreas de ação compartilhada – dentre as quais, por exemplo, proteger o meio ambiente, promover programas de construção de moradias, combater as causas da pobreza. Nele está estipulado que uma lei complementar, ainda não aprovada, fixará as responsabilidades de cada ente na prestação dos serviços públicos à população.

Já o artigo 241 diz que "a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos". Apenas recentemente, constituiu-se um grupo de trabalho interministerial, coordenado pela subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República, para tratar da regulamentação desse artigo.

A ausência de regulamentação reforça a fragilidade institucional dos consórcios que foram surgindo, reduzindo suas possibilidades de receber financiamentos e de se constituir em instrumentos de ação permanente. Além disso, observa-se, em alguns casos, a tendência de o consórcio depender da figura de um determinado prefeito, que lidere a ação regional em uma dada conjuntura.

A lição do Grande ABC

A experiência da região do Grande ABC é especialmente interessante, pois, de um lado, evidencia as dificuldades que os municípios encontram para viabilizar a cooperação intergovernamental e, de outro, aponta caminhos para superar essas dificuldades.

Em encontro promovido pela Oficina Municipal (organização parceira da Fundação Konrad Adenauer, da Alemanha), em 2003, a prefeita de Ribeirão Pires, Maria Inês Soares, resume as particularidades dessa região, que estimulam a articulação entre os municípios: "São sete municípios, mas, andando pela região, você não consegue ver os limites das cidades. Às vezes não há nem limite geográfico, como um córrego que os separe. Nossa divisa com Mauá apresenta uma situação em que várias ruas compartilham um lado com Mauá e o outro lado com Ribeirão Pires. Isso faz com que as pessoas circulem muito, moram em uma cidade, estudam na outra, trabalham em outra, se divertem em outra e fazem compras em outra. É como se a região fosse uma única cidade".

Trata-se de região adensada, fortemente afetada pela rápida industrialização e pelo crescimento desordenado. A solução para seus problemas passa por uma forma de gestão que articule esferas de governo, na qual os municípios, o estado e o governo federal compartilhem responsabilidades. Enchentes, destinação final dos resíduos sólidos, poluição de rios e represas, dentre outros problemas, não podem ser tratados apenas por um único município. Extrapolam as fronteiras municipais e demandam intervenções de abrangência regional, que só podem ser executadas com recursos estaduais ou federais.

Conscientes de que ganhariam mais cooperando do que competindo, os municípios do Grande ABC forjaram a idéia de uma união estratégica, capitaneada pelo então prefeito de Santo André, Celso Daniel. O Grande ABC já havia construído uma identidade regional, em função do seu desenvolvimento econômico, fruto do complexo automobilístico, do pólo petroquímico e químico e da expansão do setor de serviços. Essa identidade facilitou a mobilização para revitalizar a economia da região, a qual, nos anos 80, passava por grave crise, com significativas quedas nos níveis de emprego.

Em 1990, foi criado o Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduateí e Billings, congregando sete prefeituras da região – Santo André, São Caetano do Sul, São Bernardo, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra. Também conhecido como Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, ou simplesmente Consórcio do Grande ABC, sua finalidade era promover formas articuladas de desenvolvimento regional. Com personalidade jurídica, orçamento e recursos próprios (as prefeituras contribuem de acordo com suas arrecadações), o Consórcio passaria a celebrar convênios e receber recursos para fins preestabelecidos, embora não pudesse, por exemplo, contrair empréstimos.

Nos anos de 1993 a 1996, houve certa desmobilização, atribuída às eleições de prefeitos pouco comprometidos com a experiência do Consórcio. Nessa época, no entanto, o movimento foi assumido pela sociedade civil, com a criação do Fórum da Cidadania do Grande ABC, que congrega associações empresariais, sindicatos de trabalhadores, grupos ecológicos, associações de moradores, dentre outros.

Em 1996, a Secretaria da Ciência e Tecnologia do Estado de São Paulo lançou a idéia de se criar uma Câmara Regional do Grande ABC, como estratégia para estimular o desenvolvimento econômico local. A proposta foi objeto de intenso debate no Fórum da Cidadania e ganhou apoio dos novos prefeitos eleitos.

A Câmara, instituída em 1997, conta com três instâncias – Conselho Deliberativo, Coordenação Executiva e Grupos Temáticos –, estes dedicados aos seguintes assuntos: desenvolvimento econômico e emprego; planejamento urbano e meio ambiente; desenvolvimento social; e temas administrativos e financeiros. Cabe aos grupos elaborar diagnósticos e recomendações de ações e políticas para o desenvolvimento da região. A Câmara não tem personalidade jurídica, nem orçamento anual fixo. Funciona na sede do Consórcio do Grande ABC, que lhe garante o apoio administrativo necessário. Os integrantes dos grupos são funcionários das prefeituras ou parlamentares.

O primeiro desafio enfrentado pela Câmara Regional do Grande ABC foi priorizar as inúmeras propostas surgidas das discussões dos grupos. A opção por processos participativos amplos, conforme ressaltou Celso Daniel, "embora mais complexa e trabalhosa do que as decisões tomadas exclusivamente em gabinetes, é condição para o sucesso da própria Câmara".

Uma das propostas aprovadas foi a criação de uma Agência de Desenvolvimento Regional, implementada em outubro de 1998, para desempenhar o papel de braço executivo da Câmara Regional. Constituiu-se como organização não-governamental, mantida por um corpo de associados (o Consórcio do Grande ABC, com 49%, e entidades e empresas do setor privado, com 51%), o que lhe assegura maior autonomia financeira.

Resultados

A cooperação entre os municípios instituída pelo Consórcio do Grande ABC mostrou-se uma alternativa viável para executar as tarefas que extrapolam a competência municipal e, também, para racionalizar o uso dos recursos e para obter financiamentos. Por exemplo, possibilitou a realização de cursos de qualificação profissional com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), montante a que os municípios não teriam direito individualmente. Esse financiamento do BNDES destina-se a prefeituras com no mínimo 1 milhão de habitantes. Nenhuma das sete prefeituras alcançava esse patamar; unidas, somam quase 2,5 milhões.

A articulação intermunicipal e a criação de uma nova arquitetura institucional – Consórcio, Câmara, Agência – redundaram também no fortalecimento político dos sete municípios. Mais fortes, estes passaram a negociar melhor com o Estado e o governo federal, em favor das aspirações e interesses da região.

Exemplo disso é a retomada das obras do Hospital Regional, que haviam sido interrompidas. Hoje em operação, o hospital recebeu o nome do falecido governador Mario Covas, ex-presidente do Conselho Deliberativo da Câmara. A força política da região manifestou-se também nas negociações feitas em conjunto, durante as audiências públicas do Rodoanel, que resultaram na antecipação das obras do trecho sul, que passa pela região do ABC. Na parceria com o Estado, a região ganhou uma Faculdade de Tecnologia (Fatec), instalada em Mauá. Foram também construídos doze reservatórios de contenção de água (piscinões), distribuídos por vários municípios, para evitar enchentes na região.

Dentre os acordos regionais para combater a pobreza e a exclusão social, estão o movimento de alfabetização de jovens e adultos (Mova Regional) e o movimento regional "Criança Prioridade 1", voltado a meninos e meninas em situação de risco social. No mesmo sentido, está sendo estruturada uma política regional para atender a adolescentes em situação de risco, articulada com as ações, executadas pelo governo do Estado, de regionalização das unidades da Febem.

Com o apoio do Sebrae-SP, a Agência de Desenvolvimento Regional fomentou o surgimento de incubadoras, para qualificação e modernização de micro e pequenas empresas. A ação objetiva constituir redes de empresas de pequeno porte (clusters).

Como iniciativa conjunta, poderia ser citado ainda o trabalho do Subcomitê de Bacias Billings-Tamanduateí para elaboração do Plano Emergencial de Recuperação dos Mananciais da Região Metropolitana (56% do território do Grande ABC é considerado área de proteção ambiental).

Novos mecanismos podem ser criados para potencializar os benefícios do modelo. Por exemplo, licitações conjuntas, realizadas por meio da Bolsa Eletrônica de Compras (BEC) do governo do Estado, para reduzir os preços de bens e serviços adquiridos pelos municípios. <

Laís da Costa Manso Nabuco de Araújo é socióloga. Atua nas áreas de consultoria organizacional, pesquisa e avaliação de políticas sociais. E-mail: lacoman@terra.com.br