Assistência Social no Brasil: a mudança do modelo de gestão

Carlos Alberto Monteiro de Aguiar

 

1 – ASSISTÊNCIA SOCIAL – UM CAMPO EM TRANSFORMAÇÃO

A assistência social no Brasil constitui, hoje, um campo em transformação. Transita de um período em que o foco de compreensão da assistência social era dado pela benemerência, a filantropia e o assistencialismo com conotação de clientelismo político para a condição de um direito social inscrito no âmbito da seguridade social. Posto desta maneira até podemos imaginar estar ocorrendo uma verdadeira revolução nesse campo. No entanto, entre o momento da inscrição da assistência social na Constituição Federal (1988), como um direito social, e o uso efetivo do direito pelo cidadão, uma profunda mudança política e comportamental deve ocorrer. Como aponta Almeida1 " trata-se de colocar em questão uma "cultura" nacional das relações entre a burocracia assistencial estatal, a rede de ONGs que atuam na área e, especialmente, os usuários – indivíduos, grupos, famílias ou comunidades – do sistema".

A transformação no campo da assistência social não se limita a essa importante mudança política e jurídica. Quis a sociedade, motivada pelo ideário democrático e descentralizador, incluir na Constituição Federal, como diretrizes de organização dessa área, a descentralização político-administrativa e a participação da população. Dessas diretrizes resultou uma ampla reorganização institucional da assistência social no país com base na Lei federal n° 8.742, de dezembro de 1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (Loas).

Por decorrência dessa lei foram extintas, da noite para o dia, todas as estruturas federais que durante décadas representaram o forte da prestação de serviços assistenciais no Brasil e em seu lugar teve início a implantação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social.

Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de todos – burocratas do sistema, autoridades políticas dos três níveis de governo, ONGs e usuários – mas muito criticado em seu funcionamento e desgastado pelas constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo modelo, descentralizado e participativo.

O momento atual caracteriza-se pela existência de um esforço de reconceituação e busca de identidade da assistência social, pelo desenvolvimento do processo de implantação das estruturas públicas que compõem o sistema descentralizado e participativo e pela construção das relações interorganizacionais e intergovernamentais que devem operá-lo.

Este documento busca indicar o debate acontece faz no campo da assistência social, recuperar as características do modelo anterior, apresentar as principais críticas que levaram ao seu desmonte, apresentar a concepção dada ao novo modelo e analisar a complexidade da sua operação.

Inicialmente é interessante observar nos diferentes discursos a busca do reposicionamento do campo da assistência social e a construção de uma nova forma de compreensão da assistência social. Isto está sendo feito confrontando-se o passado e a prática ainda corrente e muito real entre nós com um novo ideário. Esse esforço certamente repercutirá no processo decisório das diversas instituições que atuam na assistência social e no comportamento daqueles que vivenciam o seu dia-a-dia.

Em artigo elaborado para a revista comemorativa dos vinte anos da Fundap2 , sob o título "A Assistência Social Constrói sua Identidade"3, observa-se que, " ao longo das últimas décadas, passo a passo com as transformações mais gerais da vida nacional, registrou-se uma progressiva e não-linear alteração de fundo no campo da assistência social no Brasil. Houve, antes de mais nada, a manifestação dos efeitos combinados de um duplo fato: por um lado, a institucionalização e profissionalização da área, por outro a sua maior autonomização perante as ciências sociais, às quais estivera sempre conectada e das quais quase nunca havia conseguido se diferenciar. Acima de tudo, porém, o processo estará organizado por um vetor de outra qualidade: o do gradativo encontro da assistência social com sua identidade. A partir dele, a área realizará uma espécie de ajuste de contas com sua tradição assistencialista, filantrópica e a-crítica, repondo-se como técnica mais refinada de abordagem da questão social e, sobretudo, alcançando o status de efetiva política pública."

Para Almeida (1993), "a política de assistência social brasileira vem ocupando, de maneira inusitada, a agenda de preocupações de profissionais, agentes governamentais, parlamentares, pesquisadores, instituições e pessoas, de alguma forma envolvidos com as mais diversas expressões cotidianas da exclusão social....e com os possíveis caminhos para o seu equacionamento. A novidade encontra-se menos no desenho político-institucional e nas ações governamentais (nas três esferas) da área e mais na inflexão na abordagem da questão - o modo de concebê-la - que se observa na década dos 80, tendo como marco histórico relevante a Constituição Federal de 1988, que inscreve a Assistência Social no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania".

Em documento preliminar para a 1ͺ Conferência Nacional de Assistência Social4 Presidente do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) à época afirmava5 que "historicamente, a assistência social tem sido vista como a ação tradicionalmente paternalista e clientelista do poder público, associada às Primeiras-Damas, com um caráter de "benesse", transformando o usuário na condição de "assistido", "favorecido", e nunca como cidadão, usuário de um serviço a que tem direito. Desta forma, confundia-se a assistência social com a caridade da Igreja, com a ajuda aos pobres e necessitados....Assim, assistência social era vista de forma dicotomizada, com caráter residual, próxima das práticas filantrópicas, um espaço de reprodução da exclusão e privilégios e não como mecanismo possível de universalização de direitos sociais. A assistência sempre se apresentou aos segmentos progressistas da sociedade como uma prática e não como uma política".

Nesse mesmo documento, quando discute a questão da filantropia no Brasil6 ante a competência do CNAS para registrar entidades sociais e emitir certificados de fins filantrópicos, assim ela se expressa: "... o que está em questão é a forma pela qual o Estado, através do Governo Federal, se relaciona com tais entidades, que terminam por prestar serviços complementares àqueles que o próprio Estado deveria oferecer. Como caracterizar o chamado setor não lucrativo, o setor para além do Estado e do mercado, o setor do voluntariado, o terceiro setor, o campo das organizações não-governamentais, o setor da caridade, da benemerência e da filantropia ou das iniciativas privadas de benefício público que é extremamente capilarizado, bem relacionado com as elites e com a própria população? É um universo considerável de organizações que mobilizam vontades, recursos e opiniões, cujo ideário porém, até mesmo pelo cultivo do Estado, é de uma prática personalista e patrimonial e não de uma política pública. Pois o desafio que a Loas (Lei nΊ 8.742/93) nos impõe, é repensar a filantropia sob a ótica e a lógica da cidadania. Supõe pensar em política de proteção universal e em novas formas de relação Sociedade-Estado"...

Aldaíza Sposati7, buscando fazer a distinção entre assistência, assistencialismo e a assistência social, coloca assistência como "... acesso a um bem, de forma não contributiva, ou através de contribuição indireta, pela alocação de recursos governamentais ... que podem ser redistribuídos para atender a uma necessidade coletiva, considerada prioritária, para garantir um dado padrão de condições de vida e de direitos a todos os cidadãos....várias políticas públicas podem ter a presença da assistência, ou a função programática assistencial, sem que, com isto, sejam assistencialistas ou protecionistas no mau sentido, isto é, subalternizadoras e tuteladoras. (...) O assistencialismo (...) é o acesso a um bem através de uma benesse, de doação, isto é, supõe sempre um doador e um receptor. Este, é transformado em um dependente, um apadrinhado, um devedor(...) O "primeiro-damismo" é a institucionalização do assistencialismo na figura da mulher do governante(...) A assistência social como política pública se ocupa do provimento de atenções para enfrentar as fragilidades de determinados segmentos sociais, superar exclusões sociais e defender e vigiar os direitos dos mínimos de cidadania e dignidade. É política de atenção e de defesa de direitos: o direito a sobrevivência em padrões éticos de dignidade construídos historicamente em uma dada sociedade(....). A distinção política da assistência nos diferentes projetos políticos da sociedade se dá pelo conteúdo do que é considerado por padrões mínimos de dignidade humana e pela forma de inclusão e cobertura desses padrões que incluem necessidades especiais(...). A construção da assistência social como política pública com acesso a direitos sociais tem na relação com as organizações privadas uma das frentes para implantação da Loas, que necessita ser discutida, isto é, ter suas bases de relação reconstruídas. Os instrumentos jurídicos administrativos que formalizam a relação estatal-privado no campo da assistência social precisam ser totalmente revistos: as isenções, as subvenções, os convênios, os contratos, etc."...

Maria do Carmo Brant de Carvalho8 (1994), levantando questões para debate sobre o tema do reordenamento institucional do campo da assistência social, anota que, "...a assistência social se inscreve como política pública no âmbito da seguridade social. Isto significa que ela se move no campo da proteção social. Deve garantir mínimos de proteção social à população de que deles necessitar(...). A missão da assistência social é formulada no âmbito setorial desta política, mas sua gestão nem sempre se dá neste mesmo locus(...). A assistência social enquanto política trabalha com dois paradigmas: o do direito constitucionalmente inscrito e o da solidariedade. Isso demanda uma ação conjunta com ONGs, entidades filantrópicas e movimentos sociais. Esta ação precisa ser regulada por diretrizes, normas, prioridades...".

Em palestra proferida no Senado Federal em junho de 1991, Potiara A. P. Pereira9 caracteriza a "assistência social com base na disjuntiva, assistência social "stricto sensu" e assistência social "lato sensu". Por assistência social "strito sensu" entendo aquela ação tópica, circunstancial e sem garantia legal, voltada administrativamente para carências sociais graves, que deixaram de ser assumidas pelas políticas socio-econômicas setoriais....Assistência, nesta ótica, é sinônimo de emergência, de amadorismo e de ausência de planejamento, de espírito crítico, de indignação e de visão de conjunto. É a antipolítica social ou a ação eventual e incerta(...). Em contraposição a este perfil de assistência, que, convenhamos, é o que prevalece no Brasil, antevejo um perfil mais lato, escorado em evidências empíricas.( ...). Assim, se analisarmos a Constituição Federal (...) veremos que a assistência mantém interfaces com todas as políticas sociais setoriais e com políticas de conteúdo econômico. Na Constituição, a assistência, por exemplo, extrapola a Seção IV do Título da Ordem Social e vai insinuar-se na Seção da Saúde e da Previdência, que formam com ela o Capítulo da Seguridade Social. Mas, não termina aí a sua incursão. Insinua-se, também, nos Capítulos da Educação, da Cultura e do Desporto, da Família, da Criança, do Adolescente e do Idoso e, até mesmo, nos Capítulos da Política Urbana e da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, que compõem o Título da Ordem Econômica e Financeira (...). A assistência ...é a condição necessária para que as políticas de atenção às necessidades sociais, engendradas pelos mecanismos excludentes do mercado de trabalho, se efetivem como direito de todos. Sem a assistência, as políticas sociais setoriais tendem a se elitizar, a se fechar na sua especialização (...) é ela quem tem o mister de lidar com os segmentos populacionais situados na base da pirâmide social e de se colocar como a via de denúncia da cidadania negada a esses segmentos...".

O Ministro Reinhold Stephanes, da Previdência e Assistência Social, em discurso na abertura do Seminário "Discutindo a Assistência Social no Brasil"10 (1995), reportando-se à área da assistência social comenta: " estamos procurando implementar uma forma de atuação que fuja do clientelismo e do assistencialismo tão comuns. Quando foi-me colocado que o Ministério da Previdência e Assistência Social assumiria a Assistência Social, a primeira condição que estabeleci foi que meu gabinete não se transformasse em uma sala de recepção de clientes para tratar de assistência social. Na época, cheguei a dizer: eu quero, sim, ter a minha sala sempre aberta, para aqueles que queiram discutir política de assistência social".

Os textos apresentados demonstram a profundidade da transformação que se está buscando operar na relação entre o Estado e o assistido na medida em que a assistência social se torna um direito social. Essa transformação passa pela busca da própria identidade do que é a assistência social. Como apontam os debates, o delineamento da assistência social como campo de atuação de política pública é bastante complexo. Não pode mais ser vista como simples resposta a uma demanda social específica, apresentando dimensão transversal que vai de encontro às demais políticas sociais. Trabalha com necessidades sociais e mínimos de cidadania e dignidade que dependem da evolução histórica dos valores na sociedade, das condições econômico-financeiras do Estado e de determinações legais de respaldo aos direitos.

Outrossim, é necessário ressaltar que o processo de redemocratização pelo qual passou o país trouxe para o campo da assistência social as diretrizes da descentralização e da participação. Destacam-se como argumentos principais um melhor controle social e maior eficiência e eficácia na execução da política.

Os pensamentos que orientaram a definição dessas diretrizes podem ser observados na exposição feita por Sposati11 (1990) em estudo sobre a descentralização e a municipalização: "Na década de 80, a descentralização do Estado aparece como exigência praticamente compulsória. Esta exigência advém, de um lado, como forma de superar a chamada crise fiscal que se instalou no interior da gestão do Estado e, de outro, do avanço democrático da sociedade brasileira que pôs em questão a forma de governo autoritário e centralizador....No Brasil, nos últimos 20 anos, a centralização do governo federal praticamente anulou a idéia de federação, fazendo com que estados e municípios perdessem sua autonomia....Os órgãos administrativos centrais não podem, por si mesmos, assegurar o cumprimento das tarefas administrativas em cada ponto do território. É necessário que existam estruturas locais condizentes com a ação a ser empreendida.....Ao contrário dos modelos abstratos e homogêneos de respostas, a descentralização abre a necessidade de heterogeneidade, o que exige a construção de novas formas de obter a unidade. A diferenciação social no Brasil exige a construção de padrões alternativos e não de um padrão ideal homogêneo....A descentralização constitui igualmente uma excelente fórmula de organização da ação no Estado. O desenvolvimento das funções do Estado é de tal monta, que os organismos centrais de decisão se encontram paralisados ou limitados em sua ação....As estruturas locais, por sua vez, reclamam autonomia, já que são pressionadas para ter resolutividade e construir respostas compatíveis às diversidades e demandas da sua área de abrangência territorial. A este movimento de autonomia corresponde a descentralização....Enquanto relação govern1.o-povo, a descentralização se conforma ainda pelo grau de presença da sociedade civil e, principalmente, pelas representações locais e regionais. Quando estas são representativas da população local e reconhecidas por sua capacidade de decisão, pode-se dizer que há efetiva descentralização do poder do Estado"(...).

Certamente, idéias como as expostas anteriormente levaram os constituintes de 1988 a preconizar no artigo 204: "As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas na formulação e no controle das ações em todos os níveis."

Para compreender as razões que levaram à mudança do modelo de gestão no campo da assistência social no Brasil devem ser observados ainda a crise fiscal do governo federal no pós-constituição de 1988 e o desgaste das estruturas federais incumbidas da política federal de assistência social.

Em relação à crise fiscal do governo federal não iremos além de apontar que houve, de fato, uma perda significativa, quase como contraposição ao excesso de concentração de recursos no nível central feita pelos militares, em 1967, com a reforma fiscal promovida pela Constituição Federal de 1988, agravando a situação de endividamento da União. Por conseqüência houve um ganho para os Municípios, em maior proporção, mas também para os Estados. Estudos comprovando e dimensionando este fato foram desenvolvidos e publicados por diversas instituições brasileiras.

O próximo tópico tratará do desgaste dos órgãos federais executores da política federal de assistência social, por comporem parte importante do modelo anterior.

 

2 – O MODELO PRÉ-LOAS

A expressão que utilizei para referir-me à política da assistência social foi política federal de assistência social e não política nacional de assistência social. A razão fundamental para isto reside na total desarticulação da ação pública brasileira nesse campo, a qual representa a principal marca de todo o período anterior à Loas e define um modelo de gestão de política cujas características são a autonomia e a independência de cada um dos níveis de governo.

Nesse sentido, podemos afirmar que existiam políticas federais, políticas estaduais e políticas municipais. Cada nível de governo definia e executava suas ações de modo independente e autônomo, desconhecendo completamente a ação do outro. Também é possível afirmar que ocorria o mesmo dentro da própria esfera federal, onde sempre houve completa descoordenação de ações, mesmo no campo mais restrito de ações típicas de assistência social. Essa característica foi, em determinados momentos, muito criticada por sua completa irracionalidade no uso dos recursos públicos, principalmente aqueles destinados ao financiamento de serviços assistenciais prestados pela rede de entidades sociais não-governamentais.

As ONG estiveram e estão presentes na história da assistência social no Brasil com importância crescente. Suas relações com o setor público, no modelo pré-Loas, foram marcadas também por desenvolverem ações de modo independente e autônomo em relação à política pública, muito embora dependentes dos recursos públicos.

Essas entidades estabeleciam relações com o Estado na medida do seu maior ou menor porte e importância política, conseguindo, dessa forma, compor uma cesta com os recursos e benefícios de que necessitavam. Recursos captados nos três níveis de governo (mesmo que representassem valores per capita irrealistas) e, também, pela participação voluntária da sociedade, contando, algumas vezes, com ajuda internacional.

Neste modelo, as entidades menores apresentavam maior dificuldade de sobrevivência, seja porque tinham menor acesso aos recursos, seja porque os recursos, além de insuficientes, exigiam o cumprimento de trâmites burocráticos complicados para sua obtenção. O modelo também não possibilitava um planejamento integrado em rede de prestação de serviços, tanto dos públicos, quanto dos privados. As entidades atuavam individualmente e de forma autônoma na relação com o Estado e nenhum nível de governo detinha o poder de coordenação e integração dos serviços. O Município que, no seu âmbito, poderia exercer tal condição não dispunha de meios financeiros e técnicos para enfrentar a concorrência da política federal.

É importante observar que a ação dos três níveis de governo refletia grande semelhança na forma de agir e também de compreender a assistência social. O assistencialismo, como uma das expressões do clientelismo, não apresentava grandes diferenças na ação de cada um dos níveis de governo. De toda forma, o nível federal sempre exerceu forte influência, orientou ou mesmo definiu a estruturação desse campo. Os órgãos estaduais, com pequenas diferenças, mantiveram denominações assemelhadas às estruturas federais e se diferenciaram entre si mais pela capacidade técnica e financeira de autonomamente, sem a participação financeira da União, desenvolverem maior ou menor volume de ações. Dessa forma, o Sul e Sudeste brasileiros desenvolveram estruturas maiores e mais independentes, enquanto o Norte e Nordeste restringiram-se a estruturas simples e dependentes de uma maior presença técnica e financeira do governo federal, seja no financiamento das ações estaduais, seja na execução direta de ações ou através de convênios mantidos com entidades sociais privadas.

No nível municipal o mesmo fenômeno ocorreu, porém com maior intensidade, particularmente pela histórica exigüidade de recursos que obrigava os prefeitos, durante longo período, a atuarem como "pedintes", de "chapéu na mão". Assim, apenas os municípios mais ricos e maiores desenvolveram estruturas específicas com capacidade técnica e financeira para executar ações no campo da assistência social.

É mister reconhecer, por um lado, o predomínio e a importância que o nível federal apresentou ao longo de toda a história e, por outro, a relação desorganizada e até perversa entre o setor público e o privado no campo da assistência social.

Compreender o modelo passa também por conhecer, de algum modo, a evolução das instituições federais que se encarregaram da definição e execução da política federal nesse campo. Nesse sentido, a contribuição dos professores Sônia Maria Fleury Teixeira12 e Mario Altenfelder13 é importante e orientou a síntese que se segue.

Muito embora o marco histórico importante para o campo da assistência social seja a criação do Conselho Nacional de Serviço Social, em 1/7/1938, pelo Decreto-Lei nΊ 525, a expressão máxima da assistência social no Brasil foi a Legião Brasileira de Assistência – LBA. Reconhecida como órgão de colaboração com o Estado em 1942, teve sua origem na mobilização do trabalho civil, feminino e de elite, para prestação de serviços assistenciais às famílias dos convocados para a guerra, em apoio ao esforço nacional representado pela entrada do Brasil na II Guerra Mundial.

Com o final da guerra, os estatutos da LBA foram reformulados para centrar seu foco na defesa da maternidade e da infância. Estatutariamente, a presidência da instituição foi destinada às Primeiras-Damas do país. Nessa época ela foi vinculada ao Departamento Nacional da Criança. Até 1966 foi sustentada basicamente por recursos provenientes dos institutos de aposentadorias e pensões, além de donativos vindos de diversos níveis governamentais ou da iniciativa privada. Com a unificação dos institutos em 1966, a LBA, já transformada em fundação, foi financiada por receitas da União até 1969, quando passou a receber recursos da Loteria Esportiva. Encarregada de implantar e executar a política nacional de assistência social, bem como de orientar, coordenar e supervisionar outras entidades executoras dessa política, foi incorporada ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e subordinada à Secretaria da Assistência Social – SAS em 1974. Em 1977 passou a integrar o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – Sinpas, quando de sua criação. Nessa condição recebia seu financiamento do Fundo de Previdência e Assistência Social – FPAS e depois Fundo Nacional de Ação Comunitária – Funac.

No Governo Sarney, início da Nova República, foi criada a Secretaria Especial de Ação Comunitária – SEAC, vinculada diretamente ao gabinete do presidente. Sua função principal foi repassar recursos, na área social, com características fundamentalmente políticas. Essa secretaria deu origem à Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária, resultando no Ministério da Habitação e Bem-Estar Social, ao qual a FLBA esteve vinculada.

Com a reforma administrativa do governo Collor, a FLBA passou a compor o Ministério da Ação Social, que depois deu origem ao Ministério do Bem-Estar Social, no governo Itamar Franco, sendo extinta, junto com o Ministério, em 1/1/95, já no governo Fernando Henrique.

Dados de 1985 indicam um quadro de 8.006 servidores com uma estrutura que contava com uma direção geral no Rio de Janeiro, 26 superintendências regionais nas capitais dos estados e territórios, 288 centros sociais, 616 unidades de apoio comunitário e 1.067 núcleos de voluntariado. Além dessa estrutura encarregada da execução direta dos programas, a LBA mantinha convênios com entidades públicas e privadas para execução indireta dos programas institucionais. Em 1986 foram assinados 9.692 convênios.

A estrutura era piramidal e o controle dos recursos, do planejamento, dos programas e das decisões bastante centralizado. A persistência de uma ideologia paternalista e autoritária, além de elitista, marcou as estratégias de atuação. A diversidade de programas e formas de atuação reflete, de um lado, uma grande flexibilidade, mas, de outro, apresentava grande descontinuidade de programas, ausência de mecanismos de planejamento, de avaliação e integração de ações. O uso político da instituição ao longo do tempo, somado às denuncias de corrupção, desgastou sua imagem. As dificuldades financeiras e o peso de sua burocracia foram alvos fáceis de críticas e tentativas de desmobilização. Com o fortalecimento do movimento pela descentralização e os efeitos da crise econômica, a LBA buscou definir estratégias descentralizadoras dando maior prioridade a convênios diretos com prefeituras. Esses esforços, aliados a seu forte poder corporativo, não foram suficientes para evitar sua extinção e a mudança do modelo de gestão da assistência social

Outra instituição federal que representou importante papel no campo da assistência social, no que diz respeito especialmente ao menor infrator, foi a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor – Funabem.

As primeiras medidas tomadas pelos poderes públicos sobre a "questão do menor" no Brasil tiveram caráter jurídico e datam da época do Império. Em 1927 foi promulgado o Código de Menores. O artigo primeiro desse Código instituía que o menor abandonado ou delinqüente, menor de dezoito anos, seria submetido às medidas de assistência e proteção contidas no próprio Código. No entanto, a "proteção" dada caracterizou-se mais pelo caráter policial e punitivo do que assistencial. Essa característica encontra sua expressão mais conhecida na criação do Serviço de Assistência ao Menor – SAM (pelo Decreto-Lei n° 3.779, de 1941, que transformou o Instituto 7 de Setembro, existente desde 1913).

A gestão do SAM tornou-se progressivamente alvo de crescentes críticas que denunciavam os estabelecimentos por maus-tratos aos menores e práticas de politicagem clientelista.

Em 1959, a Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou a Declaração dos Direitos da Criança, conferindo cidadania à criança e responsabilizando o Estado pelo seu bem-estar. Essa concepção contradizia a natureza coercitiva intrínseca à ação estatal brasileira o que fortaleceu a posição dos grupos que combatiam o Estado nessa época.

Em dezembro de 1964, a Lei n° 4.513 extinguiu o SAM e criou a FUNABEM vinculada ao Ministério da Justiça. O objetivo era transformar o modelo de atendimento carcerário em um novo modelo terapêutico-pedagógico. À Fundação foram atribuídas a definição e implantação da Política Nacional do Bem-Estar do Menor – PNBEM. O mecanismo de funcionamento montado foi o de repasse de recursos, por convênios, a projetos de assistência a menores apresentados pelos Estados (pelas Febems), Municípios e entidades particulares, reservando-se à Funabem as funções normativas e de execução de projetos experimentais.

Em 1980 ela passou a integrar o Ministério da Previdência e Assistência Social vinculada à Secretaria de Assistência Social, perdendo de certa forma parte de sua autonomia administrativa e financeira. Como Fundação ligada à assistência social, compôs o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – Sinpas.

A ação da Funabem teve uma primeira fase (até 1970) caracterizada pela atenção centrada na organização da nova estrutura institucional, e uma outra fase de hegemonização (até 1979), em que criou um corpo técnico próprio distinto daquele herdado do antigo ASM e formulou a PNBEM. A partir de 1980 passa a desorganizar-se e entra em uma fase de politização e paralisia. Em 1982, a distribuição dos recursos foi feita como instrumento eleitoral do partido no governo, o que causou escândalos, denunciados por toda a imprensa.

Em 1990 passou a denominar-se Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência – FCBIA. Da mesma forma que a FLBA, a FCBIA foi vinculada a diferentes Ministérios até ser extinta, juntamente com o Ministério do Bem-Estar Social e a FLBA.

Embora o escopo institucional da Funabem tenha privilegiado apenas a execução de projetos experimentais, em 1985 ela respondia por 21 entidades educacionais que atendiam a menores, de ambos os sexos, de seis a dezoito anos, carentes, abandonados e autores de infração penal, em regime de internato, semi-internato e externato, além de manter escritórios regionais em todos os estados. Nessa época tinha um quadro de 2.695 funcionários. Em 1986 efetuou 2.786 convênios.

A Funabem teve dificuldades para operacionalizar a transferência da execução da prestação de serviços para os Estados e também para implementar as diretrizes preventivas e educacionais. A estadualização dos institutos aconteceu de forma lenta, sendo que, após 1986, no momento de sua extinção, ainda restavam dois institutos sob sua administração. O juizado de menores, que detinha o poder de indicação das medidas a serem adotadas em cada caso, optava, como regra, pelo internamento e não por medidas assistenciais possíveis. A alteração do Código de Menores em 1980 ampliou a competência do Judiciário sobre menores em situação irregular e aumentou o elenco de medidas que compunham a indicação do tratamento a ser dado na sentença judicial. Esse aumento de competências apenas fez crescer a tendência já existente.

Com a Constituição Federal de 1988 e a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (Lei n° 8.069) de 1990, começa a configurar-se a efetiva descentralização da execução dos serviços ao nível dos Estados e uma nova forma de organização nesse setor.

Também é importante notar que a existência de ministérios (com várias denominações mas atuando sempre no campo da assistência social), e mesmo de secretarias nacionais, teve, na prática, o efeito de dividir o comando e multiplicar os programas e projetos de assistência social, pulverizando os recursos e enfraquecendo a ação governamental. Somados aos programas assistenciais das demais instituições federais, formam um quadro tão complexo quanto desarticulado.

Essa situação torna-se ainda mais dramática quando considerada no conjunto dos órgãos governamentais federais, estaduais e municipais e das entidades privadas com atuação na área de assistência social.

Esse modelo se esgota, basicamente, pela perda de organicidade do conjunto de instituições atuando na área, pelo agigantamento dos problemas, pela desmoralização devida ao uso político dos recursos, pela insuficiência dos recursos destinados à área da assistência social e pelos movimentos sociais em defesa da cidadania, que buscavam maior controle social.

 

3 – O MODELO DA LOAS

O período entre a promulgação da Constituição e a regulamentação da área de assistência social feita pela Loas, em dezembro de 1993, com o conseqüente desmonte das estruturas federais em 1/1/1995, marcou um momento de fortes tensões.

A construção do modelo de sistema descentralizado e participativo com definições do campo da assistência social, das estruturas e competências das diversas esferas de governo, confrontou-se com os interesses e os ideais dos diferentes atores que atuaram nesse processo. Vários projetos de lei foram apresentados por diferentes deputados no período entre 1989 e 1992. A Universidade Nacional de Brasília e o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – Ipea também apresentaram um anteprojeto de lei em 1989. Também naquele ano foi apresentada uma proposta pelos funcionários da então FLBA. O projeto de lei que resultou na Loas foi apresentado, em 1993, pelo Ministério do Bem-Estar Social, que desenvolveu intensa negociação entre os diferentes atores.

Segundo Maria Hermínia14 "os principais protagonistas desse movimento foram o MAS/MBES; o Congresso Nacional; as universidades, com destaque para a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP e para Universidade Nacional de Brasília – UNB; o Conselho Nacional de Seguridade Social e as Frentes Estaduais de Dirigentes Públicos de Assistência Social, destacando-se a frente fluminense, a mais ativa de todas elas; e a comunidade profissional dos assistentes sociais, através de seus organismos nacionais e regionais como a Associação Brasileira de Serviço Social – CFESS, e os Conselhos Regionais de Serviço Social – CRESS".

A Lei nΊ 8.742, de 7 de dezembro de 1993, dispõe sobre a organização da assistência social, constituindo-se na Lei Orgânica da Assistência Social – Loas.

Em seu artigo primeiro assegura a assistência social como direito do cidadão e dever do Estado e como Política de Seguridade Social não-contributiva. Assegura também a participação de organizações públicas e privadas na realização de ações de assistência social para o atendimento de necessidades básicas no provimento de mínimos sociais.

Estabelece como objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

Essa lei define princípios e diretrizes da assistência social, a organização do sistema, disciplina sobre benefícios, serviços, programas de assistência social, projetos de enfrentamento da pobreza e a forma de financiamento da assistência social.

No que se refere ao novo modelo de gestão é importante observar que a lei redefine o papel da União, dos Estados e Municípios no campo da assistência social, organizando um sistema público articulado com vistas à definição e execução da política nacional de assistência social. Ao fazer isto, ela vincula o funcionamento desse sistema público à existência de uma rede de entidades e organizações de assistência social (privada), que ela conceitua no seu artigo terceiro, à participação da sociedade civil e à necessidade de integração com as demais políticas sociais (parágrafo único do artigo segundo). Tudo visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender às contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.

Em relação à definição de papéis dos níveis de governo, a legislação previu o seguinte:

No capítulo das diretrizes, além de reafirmar a descentralização político-administrativa e a participação, inclui a primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social e comando único em cada esfera de governo.

O sistema fica definido nos artigos 6Ί (sexto): "as ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área", e artigo 11 (onze): "as ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal, e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios".

A participação é garantida pela criação de Conselhos de Assistência Social, nos três níveis de governo, com caráter deliberativo e permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil. O Conselho Nacional de Assistência Social foi constituído por dezoito membros com competências para aprovar a Política Nacional de Assistência Social; fixar normas para a concessão de registro e certificado de fins filantrópicos e concede-los às entidades; zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo; convocar a Conferência Nacional de Assistência Social, visando avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para aperfeiçoar o sistema; apreciar e aprovar a proposta orçamentária da assistência social; aprovar critérios de transferência de recursos para os Estados, Municípios e Distrito Federal; acompanhar e avaliar a gestão dos recursos; e estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS.

No que se refere ao financiamento da assistência social, a lei define que ele será feito com recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, das contribuições sociais ligadas à seguridade social e outros que compuserem o Fundo Nacional de Assistência Social. Para tanto transforma o Fundo Nacional de Ação Comunitária – Funac em Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS.

A lei impõe como condições para o repasse de recursos aos Municípios, Estados e Distrito Federal, a instituição e funcionamento de Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; e Plano de Seguridade Social.

É interessante observar, também, como a Lei nΊ 8.069, de 13 de julho de 1990, que cria o Estatuto da Criança e do Adolescente em substituição ao Código de Menores, trata a questão, em especial, a concepção do modo de organização.

O artigo primeiro dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente, o que está em consonância com a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 20/11/89 e assinada pelo governo brasileiro.

A Lei estabelece que é dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura; à dignidade, ao respeito; à liberdade e à convivência familiar e comunitária. No capítulo dos direitos assegura o direito à vida, à saúde, à liberdade, ao respeito, à dignidade, à convivência familiar e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, à profissionalização e a proteção no trabalho.

São linhas de ação da política de atendimento: políticas sociais básicas; políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem; serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; serviço de identificação e localização de pais, responsáveis, crianças e adolescentes desaparecidos; proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos das crianças e adolescentes.

Em relação ao modelo de organização, a lei define no seu artigo 86 que "a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios". Define como diretrizes da política de atendimento:

A lei previu também a criação de, no mínimo, um Conselho tutelar em cada município, composto de cinco membros eleitos pelos cidadãos locais para mandato de três anos, com as funções de atender crianças e adolescentes cujos direitos reconhecidos na lei forem ameaçados; atender e aconselhar pais ou responsáveis; e tomar várias providências no campo da garantia dos direitos previstos.

O papel da Defensoria Pública, do Ministério Público e do Poder Judiciário é tratado ao longo de todo o texto e em função das especificações disciplinadas na lei.

Não é novidade a organização de funções públicas, envolvendo os três níveis de governo através do modelo sistêmico. Há quase vinte anos a área de saúde vem implementando sistema descentralizado no país com a criação de um sistema único de saúde. Também a área de educação fundamental e de segundo grau apresenta um processo de descentralização relativamente acentuado, onde já é consagrado que Estados e Municípios se encarregam da execução das ações com o financiamento assegurado na Constituição. Na área de transportes criou-se o Sistema Nacional de Transportes, assim como, em outras áreas, como nas estatais, existiram experiências semelhantes, de que é exemplo a Telebrás (setor de telecomunicações brasileiro), em que a holding nacional define e controla o sistema, exercendo funções de planejamento estratégico e normatização no âmbito do sistema e definindo tarifas de operação.

No campo da assistência social e, em particular, no que se refere à Loas, a novidade é que:

Cabe assinalar que a Loas apenas criou a estruturação do sistema público. O seu funcionamento depende da construção que será feita no exercício das relações entre as esferas de governo ao longo da sua implantação. Essas relações ocorrerão tanto na dimensão política, quanto na técnica e operacional. No entanto, cabe observar que a presença e o peso do conhecimento passado, ou seja, do modelo anterior, poderá dificultar a implantação do novo modelo. Também a relação entre o sistema público e a rede de instituições privadas será alterada, no sentido da integração com uma política pública nacional, apenas se o sistema público operar com um mínimo de harmonia e integração.

Por último, é fundamental compreender que o modelo idealizado na Loas é, sem dúvida, um modelo superior ao que existia antes. Apresenta condições favoráveis à melhor adequação entre o uso dos recursos públicos e a política pública de assistência social, na medida em que os concentra em um único mecanismo financeiro e, também, porque torna possível o confronto entre o planejamento e a deliberação dos Conselhos. O modelo obriga o exercício das relações intergovernamentais e faculta uma revisão nas relações com a rede de entidades privadas de assistência social. No entanto, é um modelo altamente complexo, conflitivo e desconhecido da prática dos atores envolvidos no processo. Necessita, para ser implantado, de uma compreensão diferente das posturas até agora existentes. Isto é um grande desafio, se consideradas as práticas tradicionais. Corre-se o risco de se ter ido longe na formulação do modelo, mas não se ter a sabedoria e a paciência necessárias para implantá-lo.

 

4 – O DESMONTE DAS ESTRUTURAS FEDERAIS E AS NOVAS ESTRUTURAS

Uma vez promulgada a Constituição Federal tiveram início as transformações na estrutura. Primeiro foi o desmonte do antigo Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS e a criação do Conselho Nacional de Assistência Social, vinculado ao então existente Ministério do Bem-Estar Social.

Durante o processo de discussão e até a edição final da Loas, muitas tentativas de manutenção das estruturas federais foram feitas. Acabou prevalecendo o desmonte e a criação de novas. A medida provisória nΊ 813, de 1/1/95, extingue o Ministério do Bem-Estar Social – MBES, a Fundação Legião Brasileira de Assistência – FLBA e a Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência – CBIA.

Por essa medida provisória a assistência passa a fazer parte do Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS com dois órgãos. A Secretaria de Assistência Social – SAS, que assume a coordenação da política nacional de assistência social, e o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.

A área da infância e da adolescência foi vinculada ao Ministério da Justiça, onde está situado o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Também na Justiça ficou a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, hoje Secretaria dos Direitos Humanos. "Fragmenta-se: defesa de direitos no Ministério da Justiça e políticas de proteção social no Ministério da Previdência Social", conforme anota Yasbek15, à época Vice-Presidente do CNAS.

A mesma medida provisória cria também em seu artigo doze o "Programa Comunidade Solidária". Este é apresentado como uma estratégia para articulação das ações de combate à fome e à pobreza, tendo como alvo de suas atenções prioritárias a saúde, alimentação e nutrição, serviços urbanos desenvolvimento rural, geração de emprego e renda, e a defesa de direitos. Localizado na Casa Civil da Presidência da República, o Programa é coordenado por um Conselho Consultivo integrado por dez Ministros, dentre os quais o Ministro-Chefe da Casa Civil e 21 personalidades da sociedade civil. O Conselho é presidido pela Primeira-Dama e conta com uma Secretaria Executiva. Em princípio não dispõe de orçamento próprio, atuando na articulação das ações dos diferentes ministérios e tem por atribuições: propor e opinar sobre as ações prioritárias na área social; incentivar na sociedade o desenvolvimento de organizações que realizem, em parceria com o governo, o combate à pobreza e à fome; incentivar a parceria e a integração entre os órgãos públicos federais, estaduais e municipais, visando à complementaridade das ações desenvolvidas; promover campanhas de conscientização da opinião pública para o combate à pobreza e à fome, visando à integração de esforços do governo e da sociedade.

O desmonte das estruturas se deu de forma abrupta e rápida. O ano de 1995 teve início com a necessidade de proceder-se à desmontagem dos órgãos e instituições, o repasse de parte do patrimônio a estados e municípios, a realocação de pessoal, e inúmeras outras atividades correlatas. O fundamental é que todo um conjunto de relações, procedimentos e conhecimentos desenvolvidos durante décadas foi, de repente, desativado.

Resultou ser um processo traumático, que causou uma grande desestruturação. Observe-se que não se trata apenas do que ocorreu com as estruturas da Administração Pública Federal, mas com todo o conjunto de pessoas que, de algum modo, se relacionavam ou dependiam dessas estruturas. As pessoas necessitadas de assistência não mais a encontravam onde estavam habituadas a buscar. O tempo de substituição dessa relação não é automático e simples. As autoridades municipais, acostumadas durante anos a solicitar recursos ou apresentar demandas, sabiam como fazê-las e onde apresentá-las. Terão de reaprender o caminho quando essas relações forem reconstruídas com certa normalidade, o que ainda não ocorreu. Os funcionários que aprenderam a valorizar a assistência social pela realização ou orientação de ações diretas, não mais podem fazê-lo, pois o governo federal deixou de atuar dessa forma e esse conhecimento precisa ser substituído.

O fato é que este não é, de nenhum ponto de vista, um processo simples. A opção por um rompimento brusco com o modelo anterior garante o desmonte do modelo, porém não pode garantir que o cidadão não terá seus problemas aumentados, pelo menos enquanto não for construído um novo modelo de atendimento.

 

5 – DIFICULDADES NA IMPLANTAÇÃO DO NOVO MODELO

Cabe à Secretaria de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social a implantação do novo modelo, já que assumiu, formalmente, a função de coordenação da política nacional de assistência social. Várias dificuldades e desafios se impõem à sua ação.

Na esfera federal, de imediato, coloca-se novamente a multiplicidade de órgãos que dividem o comando real da política no campo da assistência social. A Secretaria não detém a exclusividade da coordenação das ações de assistência social do âmbito federal. Seja porque não tem status na hierarquia oficial para tanto, seja porque existe uma dimensão de assistência social em todas as políticas sociais. E também porque a coordenação das ações federais no campo social foi atribuída a um conjunto arquitetado de órgãos federais representado no Programa Comunidade Solidária. Além disso, esse programa busca também articular as relações com Estados, Municípios e sociedade civil em questões ligadas ao enfrentamento da pobreza e ao acesso a mínimos sociais ofertados pelas políticas públicas federais da área social, portanto, do campo da assistência social. Contribui para a inexistência de coordenação única, a separação de assuntos da área da assistência social entre o Ministério da Justiça e o Ministério da Previdência e Assistência Social, mesmo sendo pertinente a diferença de foco de tratamento de cada um dos Ministérios. Ou seja, não há uma estrutura na Administração Federal que garanta o comando único, nem mesmo uma coordenação geral para a política de assistência social.

Também as relações entre a SAS e o Conselho Nacional de Assistência Social não contribuem para facilitar a construção do sistema público descentralizado e participativo da assistência social. A montagem desses mecanismos distanciou-os significativamente na medida em que foram organizados de forma separada, que os fez concorrentes entre si. Isto dificulta o estabelecimento de compromissos, provoca morosidade no tratamento das questões, um certo afastamento e busca de soluções independentes.

Na relação com os Estados, a Secretaria de Assistência Social – SAS enfrenta o primeiro embate na construção de parcerias intergovernamentais. Ocorre a "estadualização" da política de assistência social, versus a "mediação do estado" na execução da política federal de assistência social. Isto tem significado um posicionamento muito restrito das autoridades estaduais na reafirmação da autonomia política dos Estados para definir o que deve ser feito, em seu âmbito, com recursos do governo federal, e na resistência a qualquer interferência federal. A mediação do estado na execução da política federal de assistência social é o outro extremo da relação, isto é, esperar que o Estado seja apenas um mero executor das determinações federais no que se refere ao uso dos recursos federais.

A construção de relações intergovernamentais de parceria pressupõe que a questão não seja tratada nem daquela, nem desta forma, e sim que haja negociação, observada a política nacional, em relação à forma de enfrentamento das necessidades, no âmbito de cada estado, com o envolvimento de recursos do governo federal, de forma que haja soma positiva no enfrentamento das questões. Esta questão fundamental encontra, de um lado, a SAS desestruturada para realizá-la a contento, por uma visão distorcida e inconseqüente do Ministério da Administração e Reforma do Estado – Mare na regulação da estrutura e dos cargos da Secretaria, e, de outro lado, boa parte dos Estados renitentes em relação ao zelo da sua autonomia política ou despreparados tecnicamente na área da assistência social.

A tarefa mais simples e mesmo assim bastante trabalhosa na implantação do sistema é a criação dos Conselhos e Fundos. Nos Estados isto já ocorreu e nos municípios ainda está longe do seu final. No entanto, o desafio maior é fazer funcionar a contento essas estruturas. As inter-relações entre o órgão executivo, o Conselho e o Fundo entre si e com as outras estruturas existentes em cada nível não foram ainda desenvolvidas ou suficientemente testadas fora do âmbito federal. Alguns Estados começam a ensaiar essas relações, mas a maioria está ainda muito no início. Nos municípios isto ainda está por acontecer. A fase da descoberta dos papéis, das possibilidades e dificuldades que o modelo apresenta ainda demora a ser concluída.

As relações do sistema público com a rede de entidades prestadoras de serviços de assistência social ou entidades do terceiro setor beneficiárias de isenções do Estado não foram revistas em praticamente nada até o momento. De um lado, o Estado tem a primazia da responsabilidade pela assistência social e, portanto, a responsabilidade pela existência e manutenção dessas entidades, pela melhoria da qualidade de serviços prestados por elas e da qualidade da gestão dos recursos públicos e da sociedade, colocados à sua disposição. De outro lado, elas são autônomas e independentes entre si por terem personalidade jurídica privada e vontade própria. No entanto, o Estado deve integrá-las numa rede de entidades públicas e privadas, segundo as necessidades locais e regionais, não merecendo, elas, a preocupação do Estado fora desse contexto. Como se pode observar não se trata de um arranjo simples.

De toda forma, a legião de cidadãos necessitados de assistência social depende de que essas relações se ajustem, do contrário como terão direito à assistência sem que ela seja uma "benesse" ou filantropia?

Como se pode notar, as dificuldades são grandes e os desafios enormes. O tempo passado desde o início da implantação do novo modelo não significa nada em relação ao tempo necessário para que União, Estados e Municípios se estruturem adequadamente e construam procedimentos técnicos e administrativos intergovernamentais para poder operar o novo modelo.

 

6 – UMA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL?

O modelo idealizado pela Loas incorpora uma dimensão de participação da sociedade civil na formulação da política nacional de assistência social de duas formas: a primeira de caráter permanente, por meio da criação dos conselhos nos três níveis de governo; a segunda pela realização da Conferência Nacional de Assistência Social de convocação obrigatória a cada dois anos. Precede a convocação da Conferência Nacional a realização de fóruns municipais, regionais e estaduais preparatórios da Conferência em todo o país. Esse movimento exercita o confronto de posições que de algum modo demonstra a evolução das idéias, percepções, interesses e ideologias no campo da assistência social. Da Conferência resulta material que influenciará o Conselho Nacional de Assistência Social na aprovação da política nacional e também em outras decisões que passam por ele.

Na lógica do modelo, os documentos da política nacional devem orientar o estabelecimento de planos de assistência social, em cada nível de governo. A proposta do plano deve ser aprovada pelo Conselho. A coordenação e execução do plano é tarefa do Executivo que, para isso, deve contar com os recursos alocados no Fundo da Assistência Social.

Como fica perceptível, há um conflito latente entre a vontade do governante na definição de uma política de governo para a assistência social e sua aprovação pelo Conselho. A administração desse conflito pode facilitar ou dificultar a maior ou menor apropriação, de fato, de recursos do orçamento no Fundo Financeiro (particularmente nos Estados e Municípios), aumentando ou subtraindo o volume de ações que serão desenvolvidas na âmbito do sistema, ou fora dele por meio de outros mecanismos.

Observa-se, assim, que o modelo pode reforçar a existência de uma separação entre as ações desenvolvidas no campo da assistência social. Aquelas que dependem da estrutura do sistema público, ou seja, têm a participação do Conselho e são realizadas com o financiamento do Fundo e aquelas livres dessas relações e, portanto, desenvolvidas em função apenas da vontade do governante. No limite, teríamos, em alguns lugares, uma política para os recursos transferidos de Fundo a Fundo e outra para os recursos do orçamento próprio.

A política nacional de assistência social, vista a partir do reconhecimento do direito social, ainda apresenta pouco de concreto, isto é, legalmente regulado: o benefício da prestação continuada pago pelo governo federal aos idosos e portadores de deficiência; os benefícios natalidade e funeral que compete aos municípios pagar com apoio financeiro dos Estados; o benefício da isenção fiscal concedido pela União, Estados e Municípios às entidades sociais e um benefício fiscal no Imposto de Renda de pessoas físicas idosas e de famílias com indivíduos portadores de deficiência. Não existe nenhuma outra regulamentação que permita o exercício de direito em relação a serviços de assistência social, sendo essa uma questão complexa que ainda passará por longo debate.

No que se refere aos gastos com a política de assistência é de se observar que a participação da União caiu de 48,1%, em 198016, para 39,7% em 1990; os Estados elevaram sua participação de 40,8% para 44,6% e os Municípios de 11,1% para 15,7%. Sabe-se que mais da metade dos recursos orçamentários da Secretaria da Assistência Social estarão comprometidos, neste ano de 1997, com o pagamento dos benefícios da prestação continuada. Boa parte do restante refere-se a recursos vinculados no orçamento federal para determinadas entidades ou municípios, indicados por deputados federais em função de seus interesses políticos.

Todavia, a descentralização não pode significar um descomprometimento da União com a política nacional de assistência social e com os recursos necessários à sua execução. Não há coordenação que garanta a coerência de uma política nacional sem recursos suficientes para estabelecer compromissos com Estados, Municípios e entidades sociais.

E parecem evidentes os sinais, emitidos pela União, que indicam a prevalência de uma coordenação fraca, fragmentada no nível federal, com uma estrutura pequena e centralizada, sem condições de operar nacionalmente, e com poucos recursos para levar seus parceiros a executar a Política Nacional de Assistência Social.

 

REFERÊNCIAS

1. Maria Hermínia T. de Almeida e ...Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil – Subprojeto: "Redefinição de Competências entre Esferas de Governo na Prestação de Serviços Públicos na Área Social" Primeiro Relatório Parcial. p. 01, set./93.

2. Fundação do Desenvolvimento Administrativo – Instituição do Governo do Estado de São Paulo voltada para o estudo do setor público, o ensino e a consultoria organizacional.

3. Documento intitulado "Assistência Social Constrói sua Identidade". 1997. xerox. Autores: Carlos Estevam Martins, Marco Aurélio Nogueira, Silvia Andrade Stanisci, Luiz Palma e José Eduardo Oliveira Lima.

4. Caderno de Textos. Publicação do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Ministério da Previdência e Assistência Social. Brasília. 1995.

5.. Marlova Jovchelovitch, Assistência Social: Conceitos Básicos. p. 07.

6. Marlova Jovchelovitch, Filantropia ou Cidadania ?. p. 13.

7. Núcleo de Seguridade e Assistência Social da PUC/SP. Texto " Assistência x Assistencialismo x Assistência Social. junho/1994.

8. Maria do Carmo Brant de Carvalho. " Política de Assistência Social e seu Reordenamento Institucional". Instituto de Estudos Especiais da PUC/SP. 1994. xerox

9. Potiara A. P. Pereira. Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade de Brasília e Coordenadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Políticas Sociais – texto "Conceitos e Funções da Assistência Social". Série Política Social em Debate no 5 – junho/1991. Universidade de Brasília – UNB.

10. Ciclo de seminários realizado pela Secretaria de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social – Publicação da Secretaria. Brasília. 1996.

11. Sposati, Aldaíza. A Assistência Social Brasileira: Descentralização e Municipalização / Aldaíza Sposati; Maria do Carmo Falcão – São Paulo: EDUC, 1990. p. 13 a 21.

12. Teixeira, Sônia Maria Fleury. "Assistência na Previdência Social – Uma Política Marginal ", in Os Direitos (dos desassistidos) Sociais. Coletânea. Cortez Editora. 1989.

13. Altenfelder, Mário. A política nacional do bem-estar do menor. Conferência pronunciada na ESG, em 11/06/70. Rio de Janeiro, Funabem, 1970.

14. Almeida, Maria Hermínia T. de. Pesquisa Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil. Subprojeto: Redefinição de Competências entre Esferas de Governo na Prestação de Serviços Públicos na Área Social. Área: Política de Assistência Social. 3Ί Relatório – Final. Fundap 1994

15. Yasbek, Maria Carmelita. A Política Social Brasileira nos Anos 90: A refilantropização da Questão Social. In I Conferência Nacional de Assistência Social. Caderno de Textos. Conselho Nacional de Assistência Social. p. 21. Brasília. 1995.

16. Liana Maria Aureliano. Federalismo e Descentralização. Discutindo a Assistência Social no Brasil. Ciclo de Seminários. Secretaria de Assistência Social. Brasília – 1996. p. 59/60.


d”,<,