Textos técnicos

A gestão de políticas de desenvolvimento social: aspectos organizacionais do aparato do estado1

Rose Marie Inojosa2

1 Introdução

Embora modeladas por diferentes concepções do papel do Estado na sociedade contemporânea, esquerda, direita e suas nuances têm alguma concordância de que é preciso mudar o modo de intervenção desse Estado formas e meios em um cenário conformado pela globalização e pelas mudanças econômicas e sociais.

Quando são examinados os aparatos através dos quais o Estado intervém na sociedade, é preciso considerar que o desenho das organizações governamentais e a forma de organizar os processos de trabalho resultam de um processo histórico, moldam a intervenção e resistem à sua mudança3.

Seja a finalidade restringir ao mínimo a intervenção do Estado, na lógica da supremacia do mercado, seja uma intervenção fundada no princípio da solidariedade e voltada para o desenvolvimento social4, o aparato do governo e todos os interesses nele cristalizados surgem como empecilhos à mudança. Não é sem motivo que governos de vários matizes ideológicos estejam empenhados e, muitas vezes, enredados, em processos de reforma ou "reinvenção" administrativa.

Mudar o aparato do Estado significa fraturar a estrutura de poder nele enraizada e romper uma teia de interesses muitos dos quais, em função da história, já perderam outros espaços de poder na sociedade e amparam-se nesse aparato para sobreviver. Por exemplo, algumas corporações profissionais de classe média que tradicionalmente foram empregadas pelo Estado e segmentos da antiga classe dominante, como as elites agrárias, às quais o Estado serviu durante décadas. Velhos interesses nem sempre são fracos interesses. E também há os novos interesses como os gestores do capital financeiro que se escoram no mesmo aparato que criticam, toda vez que o jogo do mercado põe suas posições em risco.

A organização tradicional dos três níveis de governo no Brasil federal, estadual e municipal, responde a antigos paradigmas organizacionais hierarquia piramidal, centralização de decisões, planejamento normativo, autoritarismo, confusão entre o público e o privado, práticas de sigilo. Sua conformação histórica foi eivada por valores patrimonialistas e clientelistas presentes na sociedade. Nesse sentido, conformou-se um Estado excludente tanto do ponto de vista da participação nas decisões quanto na redistribuição de riquezas. As políticas sociais gerenciadas por esse modelo de Estado tinham caráter compensatório, isto é, buscavam controlar a acumulação da pobreza para não pôr em risco a acumulação da riqueza, considerando os problemas sociais como carências.

Na segunda metade da década dos 80, no bojo do processo de democratização, há um movimento de redefinição dessa relação entre o Estado e a Sociedade, buscando transformar o que era tratado como carências em direitos. Esse movimento ocorreu no processo da Constituinte e resultou na chamada "Constituição cidadã" de 1988, que consagra como direitos sociais: a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados5.

Tão logo a Constituição foi promulgada, vários segmentos da sociedade passaram a declarar a sua inviabilidade prática. A Carta configurava o terreno para um Estado de Bem-Estar, já objeto de questionamento nos países democráticos centrais. O argumento mais usado foi e continua sendo a impossibilidade de financiar todos os bens e serviços garantidos como direitos universais. Claro que uma sociedade eticamente solidária tem maior prontidão para sustentar o custo da garantia de mínimos sociais a todos, ainda que pela redistribuição do usufruto do padrão superior, mas a sociedade em que a classe dominante estiver preocupada apenas em garantir a sua estabilidade e condições de acumulação o fará com maior parcimônia, independentemente de quanto custa. Como afirma Kliksberg (1997:30) manifesta-se, hoje, uma espécie de "raciocínio fatalista": "a polarização, a ineqüidade acentuada e a exclusão social seriam fenômenos inevitáveis, e as sociedades latino-americanas estariam predestinadas a conviver com baixa porcentagem de pessoas privilegiadas e com um grande número de pessoas cujo nível de vida seria fatalmente precário, ou que, fatalmente, teriam de viver na indigência. Esse mito oculta, subjacente, uma idéia-força maior: a renúncia expressa à solidariedade."

Mas, a Constituição que está em vigor e vem sendo emendada pelo Congresso Nacional, inclusive pelo projeto, em tramitação, de reforma administrativa, consagrou algumas diretrizes para a gestão de políticas públicas, que impuseram modificações no aparato do Estado, como foi o caso da descentralização.

A descentralização tem sido realizada de formas e ritmos peculiares a cada política do governo. Isso corresponde à lógica da organização do aparato governamental, que é, em todos os níveis de governo, setorializado por áreas de conhecimento ou especialização: saúde, educação, assistência social, saneamento, habitação, cultura, esportes, obras, meio ambiente etc.

2 Limitações da estrutura setorializada por áreas de conhecimento para um projeto referido ao desenvolvimento social

Há um movimento singular nas políticas sociais no Brasil que merece ser sempre recuperado. Trata-se do Movimento da Reforma Sanitária, gestado desde o final dos anos 70 e inspirado na Reforma Sanitária Italiana. Esse movimento, tanto pela participação histórica de parte de sua militância na oposição ao regime autoritário, como pelo peso que a corporação médica tem na sociedade brasileira, formou uma massa crítica que, através dos sanitaristas, perpassou o aparelho formador (universidades) e os aparatos dos governos estaduais do país.

Foi o Movimento que, aliado a outras forças políticas no processo da Constituinte, logrou inscrever na Constituição a saúde como direito de todos e dever do Estado. E, mais, consagrar, como diretrizes, para o sistema de saúde, a descentralização, o atendimento integral e a participação (art.198).

É importante ressaltar que, antes mesmo da Constituição de 1988, membros desse Movimento alcançaram o poder no aparato do governo federal e em alguns estados da união e, através disso, já estavam promovendo uma profunda mudança na gestão da política de saúde, descentralizando ações e serviços e induzindo os governos a abrir canais de participação nas decisões.

Mas a singularidade do Movimento da Reforma Sanitária no cenário da gestão das políticas sociais foi também a sua fragilidade. Nas outras políticas sociais não se observou processo semelhante. Ao restringir-se à saúde, ao mesmo tempo em que trabalhava com o conceito de saúde ampliado (saúde como bem-estar físico, mental e social, da Organização Mundial de Saúde), os ideólogos do Movimento, até por sua vinculação com o aparato governamental e com uma corporação profissional, ficaram, de alguma forma, isolados.

A mudança proposta pelo setor da saúde foi sendo estrangulada de um lado pelo não-equacionamento da questão do financiamento, que continuou direcionado para o pagamento da assistência médica e, de outro lado, pela impossibilidade de resolver, através de uma estrutura setorializada, situações e problemas sobre os quais os gerentes do setor saúde não têm qualquer interferência, como moradia, alimentação, transporte, renda etc.

Depois da regulamentação dos dispositivos constitucionais para a saúde, que só ocorreu em 1990, já num cenário de contra-reforma, as políticas da assistência social e da educação também trilharam caminhos semelhantes, em relação à descentralização, mecanismos de participação através de conselhos, constituição de fundos especiais para transferência direta de recursos para os municípios e mesmo para serviços. O que parece um avanço, talvez não seja. As políticas isoladas não dão conta de uma política de desenvolvimento social que promova a inclusão. Antes, disputam recursos, multiplicam conselhos no mesmo território, desenvolvem, desarticuladamente, ações que focalizam os mesmos grupos populacionais e, sobretudo, preservam os espaços de poder, no aparato do Estado, para as diversas corporações profissionais.

A sociedade tem dificuldades de ver resultados positivos de toda essa movimentação.

A grande bandeira das mudanças, durante esta década, foi a descentralização, tomada como deslocamento do poder de decisão do governo central para os governos estaduais e para os governos municipais.

A descentralização da gestão das políticas ou de aspectos da gestão teve impacto nas organizações federais, estaduais e municipais.

Em relação ao governo federal, a descentralização da prestação e parte do controle da prestação de serviços de saúde, por exemplo, implicou uma mudança importante. Levou à extinção do poderosoInstituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INAMPS, que era vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social e tinha Secretarias em todos os estados da União. Era um locus de poder sensível aos interesses do setor privado de saúde. Exigiu mudanças no Ministério da Saúde, fortalecido, em tese, em seu poder de regulação e, por isso, instado a transformar-se em termos de funções e dimensões.

No âmbito dos estados da federação, a descentralização da saúde que começou a ocorrer efetivamente em 1987, implicou, no primeiro momento, uma expansão de seu aparato, logo tornado crítico em função da municipalização.

Os municípios, que tinham atuação marginal na gestão da política de saúde, foram ganhando a cena, os recursos, as responsabilidades, um embrião de controle social e viram-se às voltas com uma estrutura organizacional inadequada. Tenderam a redesenhá-la, no mais das vezes, ampliando seu espaço e seus quadros.

Contudo, é interessante notar que as estruturas das secretarias municipais de saúde tenderam, de modo geral, a reproduzir as estruturas das secretarias estaduais e estas as do Ministério.

Nesse movimento, o que se observou foi uma descentralização de caráter vertical, entre os níveis de governo. A estrutura paralela de conselhos deliberativos de saúde, que perpassava os três níveis de governo, apontava para um movimento articulado de devolução social, porém isso é apenas uma possibilidade, dependente de uma mudança social mais ampla (Quadro 1).

Quadro 1


Movimento de transferência da gestão de políticas públicas no âmbito do estado e do estado para a sociedade civil

Descentralização Vertical

DEVOLUÇÃO SOCIAL

PRIVATIZAÇÃO DA PRESTAÇÃO COM CONTROLE PELO ESTADO

GOVERNO FEDERAL

Conselhos Deliberativos

 

Terceirização

Organizações Sociais

GOVERNOS ESTADUAIS

Conselhos Deliberativos

 

Terceirização

Organizações Sociais

GOVERNOS MUNICIPAIS

Conselhos Deliberativos

 

Terceirização

Organizações Sociais

Do ponto de vista da organização do trabalho, houve uma novidade interessante: a introdução do conceito de distrito sanitário ou "silos" sistema local de saúde fortemente divulgado pela Organização Panamericana de Saúde. Trata-se do delineamento de um território para cuja população era planejada a rede e a prestação de serviços, sob uma mesma e única gestão, buscando, assim, alcançar a diretriz da integralidade da atenção isto é, tratar da saúde das pessoas de modo integral, articulando ações de promoção, prevenção e recuperação da saúde e articulando-se com a gestão de outras políticas presentes na área. Tratava-se de um processo que poderia dar-se no interior de um município, sob gestão do governo municipal, ou abranger mais do que um município, sob gestão estadual ou de consórcios municipais.

Várias secretarias municipais de saúde criaram distritos, silos ou regionais de saúde, focalizando populações e grupos de risco.

Hoje, passados dez anos do início efetivo desse processo, tem-se uma avaliação aparentemente contraditória dessa mudança na Saúde. Ao mesmo tempo em que há uma avaliação geral negativa para o Sistema Único de Saúde SUS que, com a universalização, não deu conta das promessas de atendimento integral, existem numerosas avaliações positivas em relação a governos municipais, nos vários estados do país, que buscaram, com a relativa independência que lhes permitia a legislação e a transferência de recursos antes centralizados no governo federal, assumir a gestão do sistema local de saúde. E é justamente nesses municípios onde se têm avaliações positivas que melhor podem ser observados os limites de um projeto que ambicionava ser a ponta de lança de um processo de desenvolvimento social e que ficou reduzido a um setor.

Através de trabalhos de pesquisa e de assessoria da Fundap a algumas Secretarias Municipais de Saúde6, que reorganizaram, setorialmente, seu aparato, para realizar as diretrizes do SUS, pode-se observar muitos exemplos e situações que indicaram a impossibilidade da resolução de problemas da população exclusivamente por meio da atuação setorial. Os profissionais da saúde, realizando análises situacionais em microrregiões no processo de planejamento, buscavam ir às causas dos problemas, para buscar interferir nos fatores de risco à saúde de grupos populacionais específicos. Resolver os problemas e não apenas tratar as conseqüências, implicava, contudo, um conjunto de ações que extrapolavam a área de saúde, alcançando, particularmente, as áreas de desenvolvimento urbano e educação e que precisavam realizar-se de forma articulada para impedir ou controlar o risco daquela população. Entretanto, em todos os casos, o setor que identificava os problemas não conseguia induzir outras áreas do governo a agir em conjunto. Cada qual mantinha a sua lógica e as suas prioridades, apesar de estar atuando no mesmo espaço físico e para a mesma população.

Mesmo nas situações em que os programas dos governos municipais estavam calcados em um projeto de desenvolvimento visando à inclusão social, como no caso dos Municípios de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul (1989 - )7, e de Santos, em São Paulo (1989-96), a organização tradicional e setorializada do aparato do executivo municipal não facilitou uma ação integrada e integradora das políticas públicas. É provável que o planejamento participativo, empreendido por Porto Alegre, tenha suprido, em parte, essa dificuldade do aparato estatal, redundando numa ação mais exitosa em termos da continuidade da gestão.

Entretanto, o que as várias experiências têm em comum é a percepção de que o controle ou a superação de fatores que implicavam riscos ou agravos à saúde da população estavam fora do âmbito de governabilidade da área da saúde ou exigiam um trabalho conjunto.

3 Sobre a origem das dificuldades de articulação

Se a modelagem do aparato do Estado corresponde a uma estrutura de poder, a setorialização, isto é, departamentalização da estrutura administrativa das Prefeituras por áreas de conhecimento que resultam num conjunto de Secretarias paralelas, com o mesmo nível hierárquico e gerenciando suas próprias redes de serviços, parece responder a três questões:

  • às práticas de composição política para a formação do Secretariado;
  • aos poderes dos funcionários públicos e das diferentes corporações que têm quadros no Estado; e
  • às práticas fragmentadoras das intervenções especializadas originárias da lógica do aparelho formador.

É comum que a cada mudança de gestão haja um certo rearranjo da estrutura organizacional dos governos. Freqüentemente essas alterações de estrutura não têm, por trás, nenhuma mudança de concepção da atuação do Estado, mas visam a organizar a casa de modo a contemplar os vários acordos políticos que viabilizaram a eleição do chefe do executivo. Sabe-se que algumas Secretarias são mais disputadas que outras, em função dos recursos e do prestígio que atraem. Nesse processo de acomodação das alianças e tendências partidárias, algumas Secretarias são fundidas, outras se desdobram. Muda-se a estrutura mas não a lógica de operação.

Esse "loteamento" do governo não tem resultado em times afinados, pois as alianças abrigam, muitas vezes, projetos contraditórios, apesar de a população, em tese, ter consagrado, através do voto, uma proposta de governo. Se as Secretarias são dadas a conduzir por representantes de projetos contraditórios, é natural que a sua articulação seja tênue e que se instaure uma disputa por verbas e espaço que não considera, em primeiro lugar, o interesse da população atendida.

As corporações são outro ator de peso nesse cenário. O segmento profissional dos funcionários públicos é um agregado de corporações, com suas histórias e lógicas próprias.

Importantes mudanças qualitativas e quantitativas ocorreram na categoria ocupacional, na última década, com a queda salarial do funcionalismo público estadual, a não-expansão do emprego e o conseqüente envelhecimento do quadro, bem como com a perda de prestígio político das suas representações.

Desse ponto de vista o funcionário público deixou de ser um protagonista da reforma do Estado, pois as reformas vêm sempre com um rótulo externo é sempre alguém que assume um mandato ou um cargo, que tem um tempo determinado e "inventa um novo invento" . Então, há uma desconfiança mútua entre esses que querem mudar para obter um resultado mais rápido e os que estão na máquina, irritados com essas mudanças periódicas, às vezes "erráticas", na expressão de Nogueira (1997) e que, freqüentemente, põem em risco posições por eles conquistadas. De outro lado, as propostas de reforma que nascem no interior da organização, costumam supor a ampliação dos espaços de poder da tecnoburocracia e resolver, através da multiplicação de cargos, o problema crucial do salário.

Apesar de enfraquecida, a categoria dos funcionários públicos tem expressivo poder de resistência, pois os governantes passam e ela permanece.

Mas, as corporações têm pesos desiguais, em função de suas possibilidades de inserção no mercado de trabalho privado e, também, da expressão, para a população, do tipo de serviços que prestam. Os profissionais de saúde, particularmente os médicos, por exemplo, têm vocalização suficiente para comandar mudanças e garantir espaços de poder na estrutura e têm, também, capacidade de mobilização de apoios na sociedade. O prestígio, embora corroído de maneira geral, ainda sustenta a vocalização de algumas categorias, senão para promover mudanças, com certeza para freá-las.

Além disso, o aparelho formador também foi historicamente segmentado por áreas de conhecimento e especialização. Somente agora começa a discussão, ainda incipiente, do fim do currículo e da transdisciplinariedade. Assim, os profissionais são formados para "fazer o seu ofício" , e com bastante autonomia, no caso de algumas especialidades. As equipes, no máximo, são equipes de saúde, de educação, de assistência, em que o profissional de nível superior dá o tom para os demais integrantes que entram como coadjuvantes. Desenvolveram, assim, as suas linguagens próprias, mecanismos de proteção de espaços de poder, que disputam entre si.

Essas três questões, as práticas de composição política para a formação dos governos; os poderes dos funcionários públicos e das diferentes corporações e as práticas fragmentadoras das intervenções especializadas reforçam a modelagem tradicional do aparato do executivo, fragmentadora da ação e impeditiva para a gestão de uma política de desenvolvimento social.

4 Um modelo novo

Em face da percepção dos limites da atuação setorial e do modelo de organização que os reitera, é oportuno refletir sobre uma alternativa que abrigue o desafio da atuação inter-setorial.

Trata-se de uma tentativa de aliar a mudança do modelo de intervenção do Estado a uma mudança do modelo organizacional de seu aparato.

Nenhum processo de modernização, diz Martins (1994:183), " pode progredir e frutificar se não conta com o apoio de uma rede de órgãos especialmente criados para funcionar como o terreno no qual esse processo deita raízes, extraindo daí a seiva que necessita para expandir-se". Nesse sentido, é fundamental que se materialize, ganhe visibilidade, obtenha recursos e acumule os instrumentos indispensáveis para a viabilização de seus avanços.

A formulação de alternativas parece mais urgente nos governos municipais, pois, inclusive em função da descentralização, "os municípios começam a enfrentar o desafio de atender urgências sociais que ultrapassam as limitadas e pontuais intervenções que no campo do social desenvolviam anteriormente. Os problemas de habitação, saúde, educação, emprego, alimentação etc. começam a constituir matéria cotidiana de atenção municipal:" (Marsiglia, 1996:69)

Os governos municipais direcionados para a promoção do desenvolvimento social e garantia dos mínimos sociais a todos os cidadãos precisam construir uma interferência intencional e monitorada nas questões que estão no espaço de governabilidade da Prefeitura, com a identificação de problemas dos grupos populacionais em relação a padrões de qualidade de vida e realização de ações que articulem saberes e experiências de diversos campos do conhecimento.

Essa ação, em contraposição à lógica setorial, precisa basear-se na população, reconhecendo os indivíduos e grupos da população, considerando as suas condições peculiares de vida, demandas e expectativas. As prioridades, nesse caso, serão definidas a partir de problemas da população, cujo equacionamento envolve ações integradas inter-setoriais.

 

"Inter-setorialidade é aqui entendida como a articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações, com o objetivo alcançar resultados integrados em situações complexas, visando um efeito sinérgico no desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas condições de vida da população, num movimento de reversão da exclusão social."
(Junqueira et al, 1997:26)

 

Para modelar uma organização do poder executivo municipal referida a essa lógica, propõe-se aliar descentralização e inter-setorialidade. Descentralização para transferir poder de decisão para as instâncias mais próximas e permeáveis à influência dos cidadãos. Inter-setorialidade para buscar atender às necessidades e expectativas desses mesmos cidadãos de forma sinérgica e integrada. Ambas devem considerar as condições territoriais, urbanas e de meio ambiente dos microespaços que interagem com a organização social dos grupos populacionais.

Em termos de desenho de estrutura, significa substituir as Secretarias segmentadas por áreas de conhecimento, por um corte regional, com Secretarias tendo a missão de proporcionar a melhoria das condições de vida da população da sua área de jurisdição, geograficamente delimitada, através das ações e serviços municipais de competência da Prefeitura. Essa missão é realizada mediante a identificação e a articulação do atendimento às necessidades e demandas dos grupos populacionais da região, considerados em sua dinâmica de uso do espaço urbano e peculiaridades sociais .

A organização do trabalho muda, necessariamente, com esse novo modelo.

No modelo tradicional das Prefeituras o trabalho é organizado por equipes especializadas para o planejamento, a realização e a avaliação de ações e serviços específicos, em cada Secretaria setorial. Essa dinâmica supõe um planejamento geral, com base territorial, acima das Secretarias, que articule os planos particulares de cada uma delas e as respectivas redes de serviço, trabalho nem sempre exitoso, como sabemos.

O novo modelo supõe uma outra dinâmica. Haverá, necessariamente, em cada Secretaria, um planejamento referido à sua base geográfica e populacional próprias. A articulação desses planos, coordenada no nível do Prefeito, possivelmente através de um colegiado dos Secretários Regionais, terá a função de mediar as eventuais desigualdades regionais, com caráter redistributivo, privilegiando os grupos populacionais em situação ou risco de exclusão social e, ainda, de impedir o distanciamento dos planos regionais das prioridades municipais.

Esse modelo novo evidentemente não exclui equipes especializadas por serviços. As escolas, hospitais, centros de assistência, casas de cultura, equipamentos de esporte e lazer, usina de asfalto, núcleos de fiscalização de obras etc. continuarão a existir com suas equipes especializadas. A diferença é que essas equipes especializadas e esses serviços estarão integradas em uma única rede regional.


Quadro 2

Comparativo de modelos de estrutura organizacional de prefeituras, considerando o critério de departamentalização, a missão e a organização do trabalho

 

MODELO TRADICIONAL

MODELO NOVO

 

CRITÉRIO DE DEPARTAMENTALIZAÇÃO

 

SECRETARIAS POR ÁREA DE CONHECIMENTO OU INTERVENÇÃO: SAÚDE, EDUCAÇÃO, OBRAS, TRANSPORTES ETC.

 

SECRETARIAS POR ÁREA GEOGRÁFICA: REGIÕES OU DISTRITOS

 

 

MISSÃO DE CADA SECRETARIA

 

REALIZAR AÇÕES E SERVIÇOS DA COMPETÊNCIA DA PREFEITURA ESPECÍFICOS DE SUA ÁREA OU SETOR, NO ÃMBITO DO MUNICÍPIO, VISANDO CONTRIBUIR PARA MELHORAR AS CONDIÇÕES DE VIDA DA POPULAÇÃO

 

REALIZAR AÇÕES E SERVIÇOS DA COMPETÊNCIA DA PREFEITURA, VISANDO PROMOVER O DESENVOLVIMENTO E A INCLUSÃO SOCIAIS DA POPULAÇÃO DA SUA ÁREA GEOGRAFICA

 

ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO

 

EQUIPES ESPECIALIZADAS PARA PLANEJAR, REALIZAR E AVALIAR AÇÕES E SERVIÇOS ESPECÍFICOS, COM OBJETIVOS, METAS E INDICADORES SETORIAIS.

 

 

 

 

EQUIPES INTER-SETORIAIS PARA IDENTIFICAR NECESSIDADES, DEMANDAS DA POPULAÇÃO, PLANEJAR, ORIENTAR E AVALIAR AÇÕES INTEGRADAS, COM A DEFINIÇÃO DE OBJETIVOS, METAS E INDICADORES DE QUALIDADE DE VIDA

 

EQUIPES ESPECIALIZADAS PARA REALIZAR SERVIÇOS

 

5 As chances desse modelo ante as velhas questões

De que forma as três questões identificadas anteriormente como modeladoras da estrutura tradicional do poder executivo as práticas de composição política para a formação do Secretariado; os poderes dos funcionários públicos e das diferentes corporações e as práticas fragmentadoras das intervenções especializadas podem impactar ou serem impactadas pelo novo modelo?

Claro que serão fatores de resistência. Mas a reforma administrativa é, necessariamente, um processo. E um processo supõe um movimento dialético entre o antigo e o novo, até que se tenha uma realidade distinta da situação anterior e, provavelmente, também do modelo que pretende substituí-la.

É de todo provável que o jogo político através de alianças e acordos continue gerando o "loteamento" do secretariado. Então, será que o fato de as secretarias regionais de um município serem comandadas por Secretários com projetos próprios e algo diferentes do projeto do governo municipal reproduzirá simplesmente a situação anterior, de disputa e desarticulação? Ainda que isso ocorra, em princípio poderá ser mais fácil perceber resultados negativos ou positivos nas regiões e a população terá bem clara a identificação do responsável por esses resultados. Onde houver uma tradição de "accountability" ou de planejamento participativo, é possível que a avaliação comparativa acabe por reduzir as diferenças negativas. Além disso, uma secretaria regional está mais perto e, portanto, mais permeável à influência da população e mesmo dos profissionais que prestam os serviços do que os Secretários setoriais, com suas sedes mais próximas da cúpula do governo do que dos serviços e da população.

As corporações provavelmente também continuarão na sua trajetória de resistência. Nesse quadro ou encontrarão novos caminhos para reconquistar a legitimidade e a adesão da população ou tenderão a ser definitivamente empurradas para fora do Estado, perdendo posições importantes para a classe média.

É também provável que haja adesão, não de corporações, mas de muitos servidores públicos de diferentes formações, principalmente aqueles envolvidos diretamente com a população e que podem passar, com o novo modelo, a ver resultados mais positivos de seu trabalho.

Martins (1994:176) alerta que "o pior que pode acontecer a qualquer proposta de mudança é ficar suspensa no ar como uma idéia incompreendida por aqueles que devem ser seus portadores, uma intenção não compartilhada pelas vontades chamadas a realizá-las, em fim, um processo sem sujeito" . A mudança não pode prescindir da participação criativa dos funcionários públicos.

Uma questão crucial, porém, é que o aparelho formador continua distanciado desse movimento. Como criar, então, uma nova competência, um olhar integrador, transdisciplinar, capaz de utilizar as especifidades de conhecimento e formação? Como possibilitar que equipes inter-setoriais mobilizem-se, com a população, para identificação de suas necessidades, de forma a contemplá-las, na ação do governo municipal, de maneira articulada, promovendo desenvolvimento social e superação de situações de exclusão?

Será necessário envolver o aparelho formador, inclusive para criar competências para a regulação, e não só para a prestação. É preciso formar gerentes sociais.

Como afirma Kliksberg (1997:90), uma gerência pública conduzida pelo paradigma tradicional será necessariamente impotente para responder com eficiência às novas demandas: "Estado inteligente, realidade complexa, melhor qualidade dos serviços, atenção ao desenvolvimento humano."

Também é possível que o modelo inter-setorial implique o aprofundamento da participação direta da sociedade civil, um movimento articulado de devolução social, de modo a compartilhar a responsabilidade pela definição de objetivos e a avaliação de resultados. Esse processo de construção é também de aprendizagem e de determinação dos sujeitos, da sua consciência e dos seus direitos de cidadão a uma vida de qualidade.

Para reverter a exclusão e promover o desenvolvimento social é preciso experimentar novas formas de interação entre o Estado e a Sociedade, com "uma preocupação obsessiva com a universalização dos serviços e das políticas públicas" (Cardoso, 1997: 31).

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARDOSO, Fernando Henrique

1997 As Razões do Presidente: Entrevista à Roberto Pompeu de Toledo, Revista VEJA, 30(36), 22-33

JUNQUEIRA, INOJOSA e KOMATSU

1997 Descentralização e Inter-setorialidade na Gestão Pública Municipal no Brasil: A Experiência de Fortaleza, São Paulo (mimeo)

KLIKSBERG, Bernardo

1997 O desafio da Exclusão: para uma gestão social eficiente. São Paulo: Fundap

MARTINS, Carlos Estevam

1994 Cinco puntos acerca de la modernización de la Administración Pública en Brasil, Reforma y Democracia, Revista del Clad, 1

MASIGLIA, A. S. Javier

1996 Temas e atores em um cenário de mudanças. Desenvolvimento e Gestão Local, São Paulo:POLIS, p.63-78

NOGUEIRA, Marco Aurélio

1997 Recursos Humanos e Reforma do Estado em Tempo de Mudanças (texto para discussão) São Paulo: Fundap (mimeo)

POBLETE, L. F.Duque

1997 Reforma Administrativa Revista de Administração Pública 31(3), maio-jun. p.133-190


REFERÊNCIAS


1. Texto preparado para exposição na CLAD 97, em outubro de 1997

2. Técnica Sênior em planejamento e gestão da Fundap/SP. Mestre em Ciências da Comunicação USP/SP.

3. Poblete (1977) chega a listar a resistência administrativa como um dos três componentes do processo de reforma administrativa. Os outros dois são: propósito moral e transformação artificial.

4. Entendendo-se por desenvolvimento social a ampliação das condições de qualidade de vida e do exercício da cidadania de uma dada população, com o objetivo de promover o compartilhamento da riqueza material e imaterial disponível em um grupo social, em determinado momento histórico.

5. Art.6, Cap.II - Dos Direitos Sociais - Título II, Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988

6. Em 1990 a Fundap, realizou com a ENSP (Escola Nacional de Saúde Pública), Faculdade de Saúde Pública da USP e PROAHSA da Fundação Getúlio Vargas (SP) uma avaliação da municipalização em dez capitais, para o Ministério da Saúde: Cuiabá, João Pessoa, Maceió, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Salvador, São Luís e Teresina. Projetos de consultoria organizacional contratados pelos governos municipais foram realizados pela Fundap em Penápolis (SP),1991, Campinas (SP), 1991, Porto Alegre (RS),1992 , Diadema (SP),1993, Guarulhos (SP),1994 e Santos (SP),1996.

7. A Secretaria de Saúde e Serviço Social de Porto Alegre explicitou como seu objetivo "garantir a qualidade de vida do cidadão, no que diz respeito à atenção integral à saúde individual e coletiva, através do acesso dos cidadãos a serviços de saúde resolutivos e de qualidade, do acesso dos cidadãos à informação, da permeabilidade do sistema local de saúde ao controle social e à participação nas decisões e da atuação do sistema local de saúde no ambiente e na produção, circulação e consumo de bens e serviços." (Reorganização da Secretaria Municipal de Saúde de Porto Alegre - Documentos de Trabalho, Fundap, abril/dezembro de 1992.).

(